II SA/Gl 184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I.C.- K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. udzielono Gminie S. pozwolenia na użytkowanie drogi gminnej w [...], której budowa obejmowała zdjęcie starej nawierzchni tłuczniowej, położenie nowej powierzchni bitumicznej, wykonanie kanalizacji deszczowej, przepustów drogowych, chodnika dla pieszych po jednej stronie drogi i zjazdów na posesje. Protokolarny odbiór robót nastąpił w dniu 26 listopada 2010 r. W dniu 1 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. powiadomił I. C. – K. i Z. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 0,0896 ha, położonej w W., spowodowanego realizacją powyższej inwestycji drogowej, a następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1.971 zł, zobowiązując do jej wniesienia w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Jednakże wskutek odwołania I. C. – K. i Z. K., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem jednoznacznego ustalenia przesłanek do określenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie wykazano, że doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, ani też nie wskazano uchwały, dotyczącej ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Kolegium podało, że ustalenie opłaty jest uprawnieniem organu, a ponadto, stwierdziło nieprawidłowe określenie sposobu jej uiszczenia przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] r. powtórnie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.971 zł, zobowiązując współwłaścicieli działki nr 1 do jej wspólnego wniesienia w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. Jednakże w wyniku odwołania, decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] r. Zdaniem organu II instancji, nie wykazano bowiem bezspornie wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków korzystania z wybudowanej drogi, gdyż rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o bardzo zróżnicowanej powierzchni (od 412 m2 do 2.055 m2), co nie spełnia cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Nadto, Kolegium wskazało na fakultatywny charakter naliczenia opłaty adiacenckiej oraz konieczność zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i pouczenia ich o możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednak nie zwalnia organu od obowiązku jego oceny. Po trzecim rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...], ponownie ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1.971 zł, zobowiązując I. C. – K. i Z. K. do jej solidarnego uiszczenia w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651,ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył treść regulacji prawnej. Zdaniem organu, w świetle sporządzonego operatu szacunkowego i aneksu, opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., wykazano wzrost wartości nieruchomości po realizacji inwestycji drogowej z kwoty 67.200 zł do 71.142 zł. Warunki dojazdu do nieruchomości (uwarunkowania komunikacyjne), są bowiem jednym z podstawowych atrybutów wpływających na wartość nieruchomości. Tymczasem przed realizacją inwestycji droga posiadała nawierzchnię z tłucznia i szutru, nie posiadła krawężników, oświetlenia i kanalizacji deszczowej. Utwardzony był pas na szerokości 3 m, zaś ruch pieszych i rowerzystów nie był odseparowany od ruchu pojazdów. Po realizacji nowej drogi o nawierzchni bitumicznej i szerokości 5-6 m, wykonano też krawężniki, odwodnienie, chodnik, oświetlenie, a słupy znajdują się w pasie zieleni (poprzednio było tylko 8 lamp, obecnie – 54). W związku ze stanowiskiem Kolegium, zawartym w decyzji z dnia [...] r., organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o korektę operatu. Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że dobór nieruchomości do celów porównawczych był zasadny, gdyż do bazy cen transakcyjnych przyjęto m.in. nieruchomości z S., C., T., P., S., W. i T. jako najbliżej położonych, zaś cechy nieruchomości do celów porównawczych opisano na str. 7 operatu. Najważniejszy wpływ na wzrost wartości mają zaś warunki dojazdu. Zdaniem organu, powyższy operat został sporządzony prawidłowo, zaś strony miały możliwość zapoznania się z jego treścią, zarzucając jedynie zawyżenie wysokości opłaty bez sprecyzowania konkretnych błędów rzeczoznawcy. Stąd też organ administracji dopatrzył się podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wg stawki opłaty, wynikającej z powołanej wyżej uchwały, obliczonej jako różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi gminnej ze środków budżetu Gminy S. oraz Skarbu Państwa w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 -2011. W odwołaniu do decyzji I. C. – K. i Z. K. podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty i zastrzeżenia, podnieśli że organ I instancji nie wykonał zaleceń, zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium, m.in. poprzez zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Odwołujący się podali, że organ I instancji każdorazowo uwypukla fakt wykonania robót branży elektroenergetycznej, technicznej i wodociągowej, podczas gdy wszelkie media zostały już poprzednio doprowadzone na ich posesję na własny koszt i starania. Stąd też ich zdaniem, naliczona opłata stanowi podwójne obciążenie kosztami doprowadzenia mediów, a przy tym przed wybudowaniem drogi, mieli dogodny dojazd do własnej posesji. Zatem nie nastąpiła żadna poprawa sytuacji w tym zakresie. Na tej podstawie odwołujący domagali się obniżenia opłaty adiacenckiej. Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż jedynym powodem ustalenia opłaty adiacenckiej było podniesienie jakości drogi, z której dostępna jest nieruchomość odwołujących się. Nie jest natomiast negowany fakt doprowadzenia na ich koszt mediów i kwestia ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż organ I instancji jedynie wymienił zakres wykonanych robót. Organ odwoławczy podkreślił, że gmina jest obowiązana do dbania o drogi gminne i podnoszenia ich standardu zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), a ustalenie opłaty adiacenckiej jest obowiązkiem gminy, wynikającym z obowiązujących przepisów. W ocenie Kolegium, brak poprawy korzystania z dojazdu po wykonaniu drogi, jest zaś subiektywnym odczuciem stron. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego I. C. – K. i Z. K. zarzucili nienależyte rozpoznanie sprawy przez Kolegium, bowiem do tej pory nie wykonano zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] r., a ponadto obecnie organ ten wskazał na fakt obowiązku gminy, gdy idzie o ustalenie opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając że o ile prawo przyznaje organowi kompetencje do wydania decyzji, nie jest on zobowiązany do wyjaśnienia przyczyn, dla których z tego uprawnienia korzysta. Skoro zaś podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, przysługuje mu prawo do obciążenia z tego tytułu właściciela nieruchomości opłatą adiacencką. W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. skarżący wskazał na specyficzne położenie ich posesji i fakt nawożenia na drogę błota i obornika przez ciągniki i inne pojazdy, co jego zdaniem wskazuje na brak podniesienia standardu jego posesji w wyniku wybudowania nowej drogi. Dla poparcia stanowiska skarżący dołączył trzy fotografie. W toku rozprawy sądowej skarżący złożyli dwie aktualne fotografie drogi na wysokości ich posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym nieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy S. w wyniku należytego zebrania i oceny materiału dowodowego prawidłowo dopatrzył się przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku z realizacją inwestycji drogowej. Wydanie decyzji nastąpiło też w terminie 3 lat od dnia udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanej drogi, co nastąpiło przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] r. i wówczas obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. o ustaleniu wysokości stawki procentowej, podjęta w trybie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działając z urzędu skład orzekający stwierdził też, że zrealizowana inwestycja drogowa podpadała pod pojęcie budowy drogi jako rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie prezentowane są poglądy, że przebudowa drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nie jest budową drogi, uprawniającą do pobrania opłaty. Przepis ten, dodany na mocy art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), zmieniający Prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r., przez przebudowę drogi przewiduje wykonywanie robót, polegających na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie przed realizacją inwestycji drogowej, objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., w terenie istniała droga o nawierzchni z tłucznia i szutru, z tym że utwardzony był pas o szerokości 3 m. Szczegółowo wyżej opisany zakres robót budowlanych, zrealizowanych przez Gminę S. na mocy pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie pozwala jednak na konstatację, że roboty te wymagały zmiany granic pasa drogowego. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że roboty zrealizowano w granicach dotychczasowego pasa drogowego. Jednak nawet podzielając pogląd, że przebudowanie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, nie jest przypadkiem budowy drogi, uprawniającym do pobrania opłaty adiacenkiej z tego tytułu, to zdaniem sądu administracyjnego zrealizowany zakres robót budowlanych należałoby zakwalifikować do kategorii odbudowy, czyli budowy drogi. Przebudowa polega bowiem na wykonaniu robót w istniejącym obiekcie budowlanym. Tymczasem z treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że zdjęto starą nawierzchnię tłuczniową i położono nową nawierzchnię bitumiczną. Wykonano też chodnik, kanalizację deszczową, przepusty drogowe i zjazdy na posesje. Tak zrealizowany zakres robót nie może być kwalifikowany jako przebudowa istniejącej drogi, w sytuacji, gdy zrealizowano całkowicie nowy obiekt liniowy – po rozebraniu (usunięciu) poprzedniego częściowego utwardzenia. Skoro zaś roboty te wykonano częściowo ze środków budżetu Gminy S., a nieruchomość skarżących jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i nie jest wykorzystywana na cele rolne i leśne (przy braku obowiązującego planu miejscowego), w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 143 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu administracyjnego, podzielić też należy stanowisko organów administracji, że w świetle operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego W. S., opracowanego w listopadzie 2012 r. i opatrzonego klauzulą o aktualności wyceny z dnia 28 lutego 2013 r. oraz złożonych przez niego wyjaśnień z dnia 11 stycznia 2013 r., z dnia 14 czerwca 2013 r. i z dnia 28 sierpnia 2013 r. wykazano wzrost wartości nieruchomości skarżących, spowodowany realizacją inwestycji drogowej. Wykazano zatem przesłanki z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem stwierdził rzeczoznawca po analizie cen transakcyjnych uzyskiwanych w obrocie na rynku lokalnym, przyjmując jako kryterium uwarunkowanie komunikacyjne, wyższe ceny osiągają nieruchomości, charakteryzujące się tymi samymi cechami, lecz dostępne z drogi o nawierzchni asfaltowej (o dobrej jakości z oświetleniem), niż nieruchomości z drogą o nawierzchni gruntowej utwardzonej, ewentualnie o nawierzchni asfaltowej o słabej jakości. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Do operatu dołączono też wykaz transakcji nieruchomościami, przyjętymi do wyceny. Jako podstawowe cechy rynkowe (atrybuty) wpływające na wartość gruntu, rzeczoznawca uwzględnił lokalizację, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, wielkość i kształt działki, środowisko i sąsiedztwo. W przypadku wycenionej działki skarżących, rzeczoznawca wskazał na dogodną lokalizację, dostęp do mediów, korzystną wielkość i kształt oraz dogodne środowisko i sąsiedztwo. Uwzględniając ceny rynkowe nieruchomości, przedstawione w wycenie oraz wyjaśnienia biegłego z dnia 14 czerwca 2013 r. dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości o powierzchni znacząco odbiegającej od wycenionej, sąd administracyjny uznał, że ujęcie transakcji rynkowych działek w przedziale od 730 m2 do 2.463 m2, gdy idzie o drogi o słabej nawierzchni oraz o powierzchni 412 m2 do 2.055 m2, gdy idzie o drogi o powierzchni asfaltowej, nie miało wpływu na zawyżenie wartości działki skarżących po wybudowaniu drogi, ani też zaniżenie przed wybudowaniem drogi. W obydwu wypadkach ceny transakcyjne działek o dużej powierzchni są bowiem niższe w przeliczeniu na m2, niż działki o powierzchni zbliżonej do nieruchomości skarżących (896 m2). Spośród analizowanych przez rzeczoznawcę kilkunastu transakcji, zaledwie kilka dotyczyło obrotu działkami o dużej powierzchni. Zatem można stwierdzić, że różnice te wzajemnie się zniosły, a ponadto, rzeczoznawca zastosował przy wycenie odpowiednie współczynniki korygujące. Stąd też podzielić należy pogląd organów obydwu instancji, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zaś dobór nieruchomości do celów porównawczych był zasadny. Zdaniem sądu administracyjnego nie mógł też odnieść skutku zarzut skarżących w zakresie niewykonania zaleceń, zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia [...] r. co do konieczności zapewnienia im udziału w każdym stadium postępowania. Z akt postępowania wynika bowiem, że skarżących każdorazowo powiadamiano o podjętych czynnościach, mających na celu uzupełnienie operatu szacunkowego i stanowiska rzeczoznawcy. Skarżący z takiej możliwości procesowej korzystali i na ich żądanie doręczono im kserokopię operatu. Jednak nie skorzystali z możliwości przedłożenia własnej wyceny, ani też nie domagali się skierowania sprawy do właściwego stowarzyszenia rzeczoznawców celem weryfikacji operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dochowano zatem gwarancji procesowych w zakresie przewidzianym w art. 10 § 1 Kpa. Co więcej, skarżący nie złożyli żadnych konkretnych zastrzeżeń co do sposobu wyceny nieruchomości, domagając się jedynie obniżenia o połowę wyliczonej opłaty adiacenckiej z powodu wyposażenia nieruchomości w media własnym kosztem i staraniami oraz niekorzystnego – ich zdaniem – usytuowania działki jako ostatniej w zabudowie wzdłuż drogi, zanieczyszczonej przez pojazdy błotem i obornikiem, nawożonym z okolicznych pól. Jednak opłata adiacencka została nałożona z powodu wybudowania nowej drogi, a nie – wyposażenia w media, zaś do porównań przyjęto również działki wyposażone w media. Zatem kwestia wyposażenia nieruchomości skarżących nie miała żadnego znaczenia w niniejszej spawie. Gdy zaś idzie o zanieczyszczanie drogi, wyjaśnić przyjdzie, że w tym zakresie skarżącym przysługuje odrębna ochrona prawna, gdyż czyn taki stanowi wykroczenie, obwarowane sankcją karną. Nie można jednak przyjąć, że wpływa to na wartość ich działki. Taki stan rzeczy musiał też istnieć przed realizacją inwestycji drogowej. O ile zaś skarżący nie odczuli żadnej poprawy w związku z budową nowej drogi z odwodnieniem, to jak wykazał rzeczoznawca, w obrocie rynkowym rodzaj nawierzchni drogi jest istotnym czynnikiem, wpływającym na wartość nieruchomości. Aczkolwiek w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie wskazało na obligatoryjność ustalenia opłaty adiacenckiej, to jednak zdaniem sądu administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy, organ gminy działa bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, czy wszcząć postępowanie. Jednak skoro ustawodawca dał możliwość pobrania opłaty adiacenckiej, co koreluje z treścią art. 144 ustawy, nakładającą na właścicieli nieruchomości obowiązek partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, czyli również drogi, to prawidłowo uznało Kolegium w odpowiedzi na skargę, że organ gminy nie ma obowiązku wyjaśnienia przyczyn, dla których ustalił opłatę. Jednak działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organy gminy władny jest do pobrania opłaty w dowolnej wysokości. Przepis art. 146 ustawy, jednoznacznie wskazuje, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy. Zatem ustawodawca przewidział, ze opłata adiacencka stanowi określony w uchwale procent różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (drogi). Stąd też organ gminy nie jest uprawniony do miarkowania wysokości opłaty wg własnego uznania. O ile wdroży postępowanie, to wysokość opłaty musi być określona zgodnie z kryteriami ustawowymi. O wysokości stawki procentowej opłaty decyduje zaś organ uchwałodawczy gminy. Stąd organ wykonawczy nie może obniżyć wysokości stawki procentowej, a w konsekwencji określić niższą wysokość opłaty adiacenckiej, czego domagali się skarżący. Skoro zaś sądowa kontrola administracji sprawowana jest w aspekcie legalności, czyli zgodności z prawem, sąd administracyjny nie jest władny nakazać organom administracji pobrania opłaty jedynie w połowie prawidłowo obliczonej wysokości. Kompetencje sądu administracyjnego są przy tym wyłącznie kasatoryjne, co oznacza, że sąd nie orzeka poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zatem żądanie skarżących obniżenia o połowę naliczonej opłaty adiacenckiej nie mogło odnieść skutku. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.