II SA/Gl 1886/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi E.K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] przy ul. [...] w W. 2. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Miasta W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice stwierdzając jednocześnie, że jego ustalenia nie naruszają "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt procedura planistyczna została przeprowadzona w następstwie podjęcia przez Radę Miasta W. w dniu [...]r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Była ona przeprowadzona zgodnie z treścią art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej toku pismem z dnia [...]r. E. K. wniósł o przeznaczenie jego działki nr "1" (dawnej "2") przylegającej do ul. [...] pod budownictwo mieszkaniowe (symbol planu [...]), w granicach w tym piśmie opisanych i zaznaczonych na dołączonej do niego mapie. Po sporządzeniu projektu planu jego wyłożenie do publicznego wglądu wraz z prognozą miało miejsce w dniach od [...] do [...]r. Mieszkańcy mieli możliwość wniesienia uwag do projektu planu w dniach od [...] do [...]r. W tym czasie E. K. takich uwag nie zgłaszał, zaś w piśmie z dnia [...]r. złożył zastrzeżenia do uchwalonego planu, w którym nie uwzględniono jego wcześniejszych propozycji co do jego działki nr "1". W kolejnym piśmie z dnia [...]r. E. K. powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że zapisy planu nie uwzględniają jego wniosków co do przeznaczenia działki nr "1" pod budownictwo mieszkaniowe. Teren przeznaczony pod taka zabudowę z jego działki nie spełnia bowiem warunków, od których prawo budowlane taką zabudowę uzależnia. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta W. pismem z dnia [...]r. poinformował E. K., że nie zostanie ono przez Radę Miasta uwzględnione. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że procedura uchwalania planu została przeprowadzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej toku E. K. po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu nie zgłosił do niego uwag. Nadto stwierdzono, że w rejestrze organu nie figuruje pismo strony (wniosek) z dnia [...]r., na który się powołuje. W skardze do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...]r., złożonej dnia 15 listopada 2013 r., E. K. wniósł o nakazanie Radzie Gminy W. usunięcie naruszenia jego interesu prawnego przez objęcie jego działki nr "1" przeznaczoną pod zabudowę jednostką planu o symbolu [...], zgodnie z jego wnioskiem zawartym w piśmie z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi powtórzył co do zasady stwierdzenia zawarte wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo stwierdził, że kwestionowane zapisy planu mają na celu umożliwienie sąsiadom ustanowienie na jego działce służebności drogi koniecznej za wynagrodzeniem jak za grunt rolny a nie grunt budowlany. Podniósł nadto, że wydzielenie z jego działki pod zabudowę pasa gruntu o szerokości 6 m i długości 150 m faktycznie taką zabudowę uniemożliwia w sytuacji gdy grunt ten nie ma dostępu do drogi publicznej i nie spełnia wynikających z kwestionowanego planu wymogów o działce budowlanej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wniósł o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w/w piśmie Przewodniczącego Rady Miasta W. z dnia [...] i akcentując, że kwestionowany plan sporządzony został zgodnie z zasadami i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Na rozprawie sądowej w dniu 22 maja pełnomocnik Gminy W. wnosząc o oddalenie skargi dodatkowo zarzucił, że skarżący nie ma legitymacji czynnej w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały gdyż jest co prawda użytkownikiem wieczystym działki nr "1" stanowiącej własność Skarbu Państwa, które to prawo jest też ujawnione na jego rzecz w księdze wieczystej ale istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności notarialnej umowy darowizny tego prawa i w konsekwencji jego wykreślenia z księgi wieczystej. Nadto podniósł, że nie wnosząc w ustawowym terminie uwag do projektu planu skarżący uniemożliwił Burmistrzowi i Radzie Miejskiej zmianę tego projektu w procesie planistycznym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr "1" przy ul. [...] w W. ostać się nie może gdyż w tej części została podjęta zdaniem Sądu z naruszeniem wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy powoduje jej nieważność w części. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy i następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Nie oznacza to jednak, że władztwo to jest niczym nieograniczone. Powszechnie przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że władztwo to powinno uwzględniać m.in. zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu prywatnego i publicznego oraz zasadę jednakowego traktowania interesu uczestników procesu planistycznego. Prawnym wyrazem zasady proporcjonalności jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z przepisem tym powiązany jest przepis statuujący zasadę równości w prawie i wobec prawa. W związku z treścią art. 233 Kodeksu cywilnego zasady dotyczące ochrony własności należy stosować odpowiednio do ochrony użytkowania wieczystego. Powyższe zasady należą zdaniem Sądu do zasad sporządzenia panu miejscowego, ich naruszenie pociągające jednocześnie naruszenie interesu pranego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 art. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje przyjęciem, że doszło do naruszenia zasad o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie takie należy zaś sformułować pod adresem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do będącej w użytkowaniu wieczystym działki skarżącego nr "1". Należy bowiem stwierdzić, że przez przeznaczenie w planie zdecydowanej większości tej działki pod zieleń nieurządzoną (symbol planu [...]) uniemożliwiono skarżącemu jej zabudowę zgodnie z jego zamierzeniami, co niewątpliwie narusza przysługujące mu do tej działki prawo użytkowania wieczystego. Z przedstawionych Sądowi akt nie wynika przy tym aby do ograniczenia tego doszło z zachowaniem w/w zasad proporcjonalności i jednolitego traktowania interesów uczestników procesu planistycznego. Sąd nie przesądza przy tym, że wnioski skarżącego co do przeznaczenia jego działki sformułowane w jego piśmie z dnia [...]r. powinny zostać w procesie planistycznym uwzględnione, stwierdza jedynie, iż ich pominięcie nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w zebranym w sprawie materialne dowodowym. Materiał ten w tym zakresie będzie podlegał uzupełnieniu przy kontynuacji procedury planistycznej w części dotyczącej działki nr "1". Należy przy tym stwierdzić, że z obowiązujących przepisów nie wynika aby sam fakt niezgłoszenia w terminie uwag do wyłożonego projektu planu pozbawiał stronę prawa do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy strona składała w toku procesu planistycznego wnioski do planu, które nie zostały w treści planu uwzględnione, przy czym doszło do tego z niedostatecznie znanych powodów. Takie powody nie wynikają bowiem również w dostateczny sposób ze skierowanego do skarżącego pisma Burmistrza Miasta W. z dnia [...]r. (karta [...] akt sądowych), w którym powołano się jedynie ogólnie na ograniczenia w przeznaczeniu działki skarżącego pod budownictwo mieszkaniowe wynikające z faktu przebiegającej tam linii elektrycznej wysokiego napięcia. Z akt nie wynika przy tym jakiego terenu działki skarżącego ograniczenie to dotyczy, a w szczególności aby dotyczyło ono całego terenu działki i aby ograniczenie to nie mogło być zapewnione np. przez wprowadzenie odpowiednich zakazów lub ograniczeń w zabudowie. Podobne zastrzeżenia można odnieść do ewentualnych ograniczeń wynikających z sąsiedztwa terenu przeznaczonego pod cmentarz oraz z faktu usytuowania sieci ciepłowniczej, zgłoszonych przez pełnomocnika Gminy na rozprawie sądowej. Z akt nie wynika również dlaczego pod budownictwo został przeznaczony z działki skarżącego nr "1" pas terenu o szerokości około 6 m (według twierdzeń skarżącego) biegnący wzdłuż jej wschodniej granicy, który z uwagi na jego szerokość nie nadaje się do samodzielnej zabudowy. Nie jest zatem wiadomo jaki był rzeczywisty cel takiego przeznaczenia. Z tych wszystkich względów należało stanąć na stanowisku, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki skarżącego nr "1" przy ul. [...] w W. została podjęta nie tylko z naruszeniem interesu prawnego i uprawnienia skarżącego ale również z przekroczeniem przysługującego Gminie W. władztwa planistycznego. Skutkuje to stwierdzeniem jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stoi temu na przeszkodzie treść art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 tej ostatniej ustawy, w sytuacji gdy w tym względzie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi uregulowanie szczególne (lex specjalis). Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Gminy W., że skarżącemu nie przysługiwała w sprawie legitymacja czynna gdyż istnieją podstawy do unieważnienia umowy darowizny przenoszącej na niego prawo wieczystego użytkowania objętej postępowaniem nieruchomości. Ani sąd administracyjny ani organy administracji publicznej nie mają uprawnień do zastępowania w rozstrzygnięciu w tej kwestii sądów powszechnych. W tym względzie jest oczywiście niewystarczające powołanie się jedynie na pogląd wyrażony w uzasadnieniu dołączonego na rozprawie sądowej wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o zapłatę. Kontynuując proces planistyczny w odniesieniu do działki skarżącego nr "1" zbada Burmistrz Miasta i ewentualnie później Rada Miasta sprawę możliwości i celowości, z punktu widzenia prowadzonej przez Gminę W. polityki przestrzennej, przeznaczenia tej działki w większej niż w zakwestionowanym planie części pod budownictwo mieszkaniowe, biorąc pod uwagę zarówno interes ogólny jak i prawa skarżącego wynikające z przysługującego mu użytkowania wieczystego. W pierwszej kolejności należy jednak zbadać zgodność takiego przeznaczenia z obowiązującym na terenie Gminy W. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w związku z treścią art. 9 ust. 4 ustawy). Z materiałów postępowania powinna wynikać przy tym możliwość kontroli zajętego przez organy stanowiska. W przypadku zmiany projektu planu odnośnie przedmiotowej działki zaszłaby przy tym potrzeba ponownego jego wyłożenia z konsekwencjami o jakich mowa w art. 17 pkt 10 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. bu