II SA/Gl 189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wyznaczenia zarządcy komisarycznego dla wspólnoty gruntowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Miasta S. postanowił o wyznaczeniu zarządcy komisarycznego w osobie J. B. dla Spółki [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie Dz.U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.). Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając z urzędu, stwierdziło nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 22 sierpnia 2001 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1212/00, przedmiotowa uchwała jest decyzją zarządu, wydaną w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta S., działając jako organ nadzoru, zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie wydanej decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wniósł Burmistrz Miasta S. jako organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że podjęta uchwała jest decyzją administracyjną a Zarząd Miasta, działając jako organ nadzoru nad Spółką, nie miał kompetencji do wyznaczenia zarządcy komisarycznego, wobec czego uchwała jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi oparte jest na zasadzie skargowości. Krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności. Uprawnienie to przysługuje także innym podmiotom, jeżeli ustawy tak stanowią. Wskazana regulacja daje podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Pierwszą z nich stanowią te podmioty, których legitymacja ma charakter materialny, czyli służy dla ochrony ich interesu prawnego. Drugą stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie. Oparcie legitymacji skargowej na kategorii interesu prawnego oznacza, że ze skargą może, co do zasady, wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji. Stwierdzenie w toku postępowania sądowego, że wnoszący skargę nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, skutkuje oddaleniem skargi przez sąd. Natomiast jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w I instancji (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 153 oraz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Zaskarżenie przez organ, który orzekał w drodze decyzji jako organ administracji publicznej do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia nie jest zatem dopuszczalne, wobec czego skarga taka podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jako organ wyższego stopnia, orzekło o nieważności uchwały Zarządu Miasta S. Uchwała Zarządu Miasta została podjęta na podstawie art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia [...]r., sprawowanie nadzoru nad działalnością spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej należało do kompetencji zarządu gminy. Oznacza to, iż Zarząd Miasta S. wydając rozstrzygnięcie z dnia [...]r. występował w sprawie jako organ pierwszej instancji. Począwszy od [...] r. organem nadzoru nad taką spółką jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a to na skutek zmiany ustawy dokonanej art. 34 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984). Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej powołaną wyżej ustawą o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jako organy gminy wskazywał radę gminy i zarząd gminy. W ocenie Sądu, burmistrz miasta, sprawujący obecnie nadzór nad spółką dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, jest funkcjonalnie i ustrojowo tożsamy z zarządem miasta. Należy uznać zatem, że działając w sprawie jako organ nadzoru, Burmistrz Miasta S. nie jest uprawniony do złożenia skargi na decyzję Kolegium, które jako organ wyższego stopnia, stwierdziło nieważność uchwały Zarządu Miasta. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.