II SA/Gl 195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3490/2023/24409 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości. Burmistrz Gminy i Miasta C. decyzją z dnia 2 listopada 2023 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. – dalej u.ś.r.) przyznał A. K. (dalej zwanej skarżącą) od 1 października 2023 r. do 30 września 2024 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem B. w wysokości 2458,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji przywołano wpierw przepisy normujące zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, a następnie wskazano, że w dniu 24 października 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem B. K. Organ ustalił, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony w dniu 20 maja 2022 r. W dniu 21 czerwca 2022 r. Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (nr[...] ), a na skutek odwołania skarżącej, wydane zostało w dniu 10 maja 2022 r. orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim (nr[...] ). Skarżąca odwołała się od tego ostatniego orzeczenia, a Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] (prawomocnym od dnia 8 lipca 2023 r.) zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że orzekł, iż syn skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane do 1 września 2024 r. Organ podał, że jest to pierwsze orzeczenie, niepełnosprawność syna skarżącej powstała od czwartego roku życia, a ona sama zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania ww. opieki. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności dziecka, tj. 1 maja 2022 r. Zwróciła uwagę, że organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii daty, od której przyznano jej świadczenie, a przytoczono jedynie treść art.24 ust.2a u.ś.r. Tymczasem, zdaniem skarżącej, jej sytuacja różni się od tej unormowanej treścią ww. przepisu, gdyż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie nakładają na sądy obowiązku doręczania prawomocnych wyroków zapadłych w wyniku zaskarżenia orzeczeń w sprawie niepełnosprawności, a strona nie ma wpływu na termin, w jakim odpis takiego orzeczenia zostanie jej wydany na wniosek. Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść decyzji organu pierwszej instancji oraz motywy zamieszczone w odwołaniu. W dalszej kolejności wskazany organ przybliżył treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie odnosząc się do spornego okresu przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium wskazało, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 24 ust. 2 u.ś.r. i organ I instancji prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie od miesiąca złożenia wniosku w tym przedmiocie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że skarżąca nie dochowała terminu 3 miesięcy wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r., gdyż ww. wyrok Sądu Rejonowego w R. jest prawomocny od dnia 8 lipca 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesiony został zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w wypadku, gdy ostateczna treść orzeczenia o niepełnosprawności ustalona została wyrokiem sądu, ustanowiony tym przepisem 3-miesięczny termin do złożenia wniosku rozpoczyna swój bieg od daty uprawomocnienia wyroku, a nie od daty stwierdzenia jego prawomocności. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zwróciła się także o dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ./41.5/3492/2023/24443, na okoliczność odmiennego rozstrzygnięcia tego samego organu w przedmiocie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego należnego synowi skarżącej, wydanej na podstawie tego samego wyroku oraz wniosku złożonego tego samego dnia, co wniosek w przedmiotowej sprawie. Skarżąca ponownie wskazała, że art. 24 ust. 2a u.ś.r. w literalnym brzmieniu, ustanawiając 3-miesięczny termin liczony od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, nie odnosi się w ogóle do przedmiotowej sytuacji. Nie można go bowiem przekładać dosłownie na sytuację, kiedy ostateczna treść orzeczenia ustalana jest w drodze wyroku sądu, ponieważ wyrok w chwili wydania czy ogłoszenia nie ma jeszcze waloru ostateczności. Skarżąca zwróciła uwagę, że strona procesu cywilnego nie ma możliwości w pełni samodzielnego ustalenia daty uprawomocnienia wyroku. Natomiast sąd może zrobić to dużo później, pozbawiając nierzadko taką stronę możliwości złożenia wniosku w zakreślonym prawem terminie, lub bardzo istotnie ograniczając jego długość. Skarżąca zauważyła ponadto, że ów termin ma charakter materialnoprawny, a zatem nie podlega przywróceniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz akcentując, że rozstrzygnięcie to zostało oparte na aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku rozstrzygnięcia o niepełnosprawności przez sąd powszechny termin określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. liczy się od dnia uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w sposób rażący, co w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Organ I instancji przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2023 r. do 30 września 2024 r. W odwołaniu skarżąca zaznaczyła, że zaskarża decyzję "w zakresie daty, od której ustalono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (...) tj. 1 października 2023 r.". Z uzasadnienia odwołania wynika zaś, że skarżąca nie kwestionuje decyzji w zakresie w jakim przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tj. za okres od 1 października 2023 r. do 30 września 2024 r. lecz nie zgadza się z tym, że wnioskowanego przez nią świadczenia nie przyznano jej także za okres wcześniejszy tj. za okres od 1 maja 2022 r. do 30 września 2023 r. Zaskarżenie nie dotyczy zatem przyznania świadczenia za okres od 1 października 2023 r. do 30 września 2024 r. lecz w istocie odmowy przyznania świadczenia za wskazany powyżej wcześniejszy okres. Tymczasem Kolegium rozpoznało sprawę w zakresie wykraczającym poza treść odwołania, również w części niezaskarżonej. Utrzymało w mocy całą decyzję organu I instancji, odnosząc się także co do prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie, którego strona nie zaskarżyła we wniesionym przez siebie odwołaniu. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy (w danym okresie strona może spełniać przesłanki przyznania jej świadczenia, a w innym nie) i nie było przeszkód, by zaskarżyć decyzję w odwołaniu jedynie w zakresie daty początkowej, od której świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej, kwestionując tym samym brak przyznania świadczenia za okres poprzedzający tą datę. W pozostałym nie kwestionowanym przez stronę zakresie decyzja ta stała się ostateczna. To strona decyduje w jakiej części kwestionuje rozstrzygnięcie, a jeśli organ odwoławczy rozpozna sprawę szerzej, oznacza to nieuprawnione działanie z urzędu (por. ogólne uwagi w wyroku NSA z 6 lipca 2018 r., II OSK 1988/16). Jednocześnie w świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem Kolegium nie miało uprawnienia, by sprawę rozpoznawać poza zakresem odwołania, przez co doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 16 § 1, 138 § 1 pkt 1, 156 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień nie sposób nie zauważyć, że użyte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku sądu należy rozumieć nie jako datę ogłoszenia tego wyroku czy też datę, z którą to orzeczenie uzyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażone w wyrokach z dnia 7 września 2022 r., sygn. II SA/Gl 857/22 oraz z dnia 10 października 2023 r. sygn. II SA/Gl 933/23, w których dostrzeżono, że zwykle data uprawomocnienia się wyroku nie będzie pokrywać się z datą, w której sąd powszechny stwierdził jego prawomocność. Dla wnioskodawcy chcącego skorzystać z art. 24 ust. 2a u.ś.r., ma to praktyczne znaczenie, bowiem przed stwierdzeniem prawomocności nie będzie on mógł uzyskać informacji o tym, że zapadły wyrok stał się już prawomocny, ani tym bardziej informacji o dacie jego uprawomocnienia się. Nie sposób bowiem zakładać, ze pracownik sądu powszechnego, udzielając informacji na temat stanu sprawy, poinformuje wnioskodawcę o uprawomocnieniu się wyroku w sytuacji, w której nie doszło jeszcze do stwierdzenia jego prawomocności. Wszystkie te względy powodują, że upatrywanie daty początkowej terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. w dacie uprawomocnienia się wyroku, jest rozwiązaniem zawodnym. Oznaczałoby to bowiem, że w poszczególnych sytuacjach okres, w którym wnioskodawca może uzyskać informację o uprawomocnieniu się wyroku, będzie się różnić i będzie tym krótszy, im później stwierdzono prawomocność wyroku w danej sprawie. Nie można przy tym wykluczyć nawet i takiej sytuacji, w której stwierdzenie prawomocności nastąpi już po upływie trzymiesięcznego terminu liczonego od daty uprawomocnienia się wyroku. Z tych względów trzymiesięczny okres, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., należy liczyć od daty stwierdzenia prawomocności. Stanowisko to jest podzielane także w innych wyrokach sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r. sygn. III SA/Kr 1511/22, WSA w Gliwicach z 27 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 808/22, WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. I SA/Wa 2560/21, WSA w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. II SA/Gl 1486/21, WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Wa 1419/21, WSA w Gliwicach z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gl 1300/19). Dostrzec jednocześnie należy stanowiska sądów administracyjnych, w których przyjęto, że jako datę początkową obliczania omawianego tutaj terminu należy uznać datę prawomocności tj. datę, z którą wyrok sądu powszechnego, orzekający o stopniu niepełnosprawności stał się prawomocny. Jednak stanowiska tego Sąd w składzie orzekającym nie podziela. Należy zaakcentować, że sama prawomocność wyroku sądowego, w którym orzeczono o stopniu niepełnosprawności wymaganym do uzyskania określonego świadczenia rodzinnego, nie pozwala jeszcze na złożenie kompletnego wniosku i przyznanie tego świadczenia. Do czasu stwierdzenia prawomocności wyroku przez sąd, który go wydał, możliwe jest uzyskanie wyłącznie odpisu wyroku, w którym brak będzie klauzuli prawomocności. Załączenie takiego odpisu do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia powodować będzie uznanie takiego wniosku za niekompletny. Wywodzenie skutków z wyroku, w którym daną osobę zaliczono do określonego stopnia niepełnosprawności jest bowiem możliwe dopiero po wykazaniu jego prawomocności. Wykazać zaś tę okoliczność wnioskodawca może jedynie poprzez przedstawienie odpisu wyroku zawierającą klauzulę prawomocności. Tym samym może on to uczynić dopiero po dacie w jakiej stwierdzono prawomocność, pomimo że wyrok stał się prawomocny w dacie wcześniejszej. Przyjęcie stanowiska, że trzymiesięczny termin określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. liczyć należy od uprawomocnienia się wyroku oznaczałoby, że z dobrodziejstwa tego przepisu mogłyby skorzystać jedynie te osoby, w odniesieniu do których sąd powszechny "zdążył" stwierdzić prawomocność przed upływem trzech miesięcy od daty, w której wyrok stał się prawomocny. Takiej zaś możliwości pozbawione byłby osoby, w odniesieniu do których stwierdzenie prawomocności odbyło się po upływie trzymiesięcznego terminu od daty uprawomocnienia się. W konsekwencji ta ostatnia kategoria osób będzie traktowana gorzej niż osoby, które nie były zmuszone, aby na drodze sądowej zabiegać o orzeczenie określonego stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do takiego różnicowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niezależnie od dalej idącego, opisanego wcześniej naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu, Kolegium, dokonało błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych dotychczas rozważań Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia i przedstawioną ocenę prawną, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.