II SA/Gl 197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 18 ust. 1 w zakresie słów "poprzez zobowiązanie wszystkich właścicieli nieruchomości do jej przeprowadzania" oraz § 18 ust. 2 ust. 3 i ust. 4. Pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice- Zachód w Gliwicach, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył uchwałę Rady Miasta Knurów Nr XXVII/415/12 z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Knurów części dotyczącej § 16 ust. 5 zdanie drugie i ust. 6 zdanie drugie oraz § 18 ust. 1 do 4 uchwały. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 137 i § 143 rozporządzenia Ministra Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i jednocześnie zmodyfikowanie 16 ust. 5 i ust. 6 zdanie drugie treści przepisu art. 20a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz poprzez wskazanie § 18 ust. 1 do 3 podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenie deratyzacji i obciążenie w § 10 ust. 4 uchwały jej kosztami właścicieli nieruchomości bez delegacji Uwzględniając powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym postanowień zawartych w rozdziale 6 - § 16 ust. 5 i ust. 6 zdanie 2 oraz w zakresie postanowień zawartych w rozdziale 8 - § 18 ust. 1 do 4 uchwały. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminie, jednakże jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, iż rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie ust. 2 tego przepisu formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy. Lokalny prawodawca zobowiązany jest przestrzegać danego mu upoważnienia, a przyjmując przepisy prawa miejscowego nie może tego upoważnienia ani zawężać, ani przekraczać czyli zobowiązany jest precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu – regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Tymczasem w regulaminie przyjętym przez Radę Miasta Knurów znalazły się postanowienia odnoszące się do zagadnień nieobjętych ustawowym upoważnieniem. Dodatkowo zawiera on postanowienia dotyczące kwestii wcześniej uregulowanych ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jednocześnie dokonując ich modyfikacji. Odwołując się do § 137 Zasad Techniki Prawodawczej przypomniał, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy, stąd uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Podkreślił, że regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, dodatkowo jeszcze w sposób zmodyfikowany, narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny. Wskazał, że w § 18 nałożono na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek powszechnej deratyzacji poprzez zobowiązanie ich do tej czynności dwukrotnie w ciągu roku (ust. 1) w a w odniesieniu do właścicieli budynków wielorodzinnych "w miarę potrzeby" (ust. 2), a także nałożono na właścicieli obowiązek deratyzacji doraźnej w razie zagrożenia sanitarnego spowodowanego wystąpieniem zwiększonej populacji gryzoni (ust. 3) oraz wskazano, że koszty przeprowadzania deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości (ust. 4). W ten sposób Rada Miasta Knurów wykroczyła poza delegację zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniono radę jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Z kolei w § 16 wprowadzono zakaz wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, a także kąpielisk (ust. 4), oraz zakaz wprowadzania zwierząt "do obiektów użytku publicznego i obsługi ludności (...), o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej (ust.5) czy obowiązek "natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (...)" (ust. 6) w zapisach ust. 5 i ust. 6 zawarto dodatkowo zapis iż postanowienie to "nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów – przewodników oraz osób niepełnosprawnych korzystających z psów towarzyszących". W tym zakresie Rada Miasta Knurów powtórzyła częściowo treść przepisu art. 20a ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tak więc wprowadzając powyższe zapisy do regulaminu dokonano powtórzenia zapisów regulacji powszechnej, doprowadzając tym dodatkowo do modyfikacji zapisów ustawowych. Nadto wprowadzając taki zapis w zdaniu 2 ust 5 i ust. 6, a nie wprowadzając ich w pozostałych ustępach tego paragrafu dopuszczono się możliwości różnego interpretowania tego obowiązku. Stąd też wobec uregulowania przez Radę Miasta Knurów tego co nie było przyznane jej kompetencjom, a także uregulowanie raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa oraz zmodyfikowanie przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego – nastąpiło istotne naruszenie prawa. Stąd uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w podanym zakresie. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Prezydenta Miasta Knurów pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. W zakresie zarzutu dotyczącego treści § 18 ust. 1 uchwały stwierdził, iż mieści się ona w delegacji ustawowej, skoro według art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy określa się obszar podlegający obowiązkowej deratyzacji i termin jej przeprowadzenia. Bezpodstawne jest twierdzenie skargi, że uchwałodawca bez podstawy prawnej nałożył na właścicieli obowiązek poniesienia kosztów przeprowadzenia deratyzacji. Wbrew twierdzeniom skargi obowiązek ten został na właścicieli nałożony przez ustawodawcę, a nie Radę Miasta, stwierdzając, że deratyzacja ma charakter obowiązkowy (co oznacza, że koszty obciążają właścicieli). Gdyby tak rozumować, to uchylenie § 18 ust. 4 znosiłoby obowiązek ponoszenia kosztów przez właścicieli nieruchomości. Podobnie należy interpretować zapis, iż Rada Miasta bezpodstawnie nałożyła obowiązek przeprowadzenia deratyzacji na właścicieli nieruchomości, gdyż obowiązek taki nałożył ustawodawca. (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 947). W ocenie pełnomocnika organu, regulamin w tym zakresie nie stanowi naruszenia granic upoważnienia ustawowego. Pełnomocnik nie podzielił też zarzutu w stosunku do przepisu § 16 ust. 5 i ust. 6 regulaminu. Nie zgodził się by wymienione zapisy były powtórzeniem regulacji zawartej w art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. czy też jej modyfikowaniem. Jest to jego zdaniem uszczegółowienie sytuacji i obowiązków osób w nich wymienionych. Podkreślił, że wymieniona ustawa nie reguluje w ogóle uprawnień czy sposobu postępowania osoby niepełnosprawnej w przypadku zanieczyszczania terenu przez psa asystującego, stąd niezbędny jest zapis § 16 ust. 6 zdanie drugie, gdyż wobec jego braku, osoby niepełnosprawne miałyby obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez psy asystujące. Bezpodstawnie też przyjmuje skarżący, że uchwała nałożyła na osoby niepełnosprawne obowiązek prowadzenia psa asystującego w kagańcu. Obowiązek taki wynika wprawdzie z § 16 ust. 2 ale dotyczy on wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną, a trudno uznać, by psy takie uzyskały stosowny certyfikat. Podobny zarzut został skierowany do zapisu § 16 ust. 5 zdanie drugie w związku z § 16 ust. 3 i ust. 4. Trzeba jednak pamiętać, że osoby niepełnosprawne nie prowadzają psa na smyczy lecz w tzw. uprzęży, stąd kwestionowany zapis wyjaśnia wątpliwości interpretacyjne. Pełnomocnik organu dodał, iż dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Miasta nie można zapominać, iż jest to Regulamin przeznaczony do ogólnego stosowania. Jego postanowienia powinny być zatem zrozumiałe przez jego adresatów. Zawarcie w regulaminie norm o charakterze informacyjno- instrukcyjnym jest nie tylko zgodne z granicami delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale pozostaje również w zgodzie z zasadami prawidłowej legislacji. Ograniczenie postanowień uchwały Rady Miasta wyłącznie do suchych stwierdzeń w granicach wąsko pojętej delegacji ustawowej czyniłoby z takiej uchwały akt nieczytelny, niemożliwy do właściwego stosowania dla jego adresatów, bez posługiwania się jednocześnie innymi aktami prawnymi. Niezależnie od przedstawionych zarzutów podniósł, iż skarżący nie wezwał Rady Miasta przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa, do czego zobowiązuje skarżącego przepis art. 52 ust. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice- Zachód w Gliwicach ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w skardze. Podkreślił, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący i zamknięty, stąd musi być interpretowane w sposób ścisły, nie dając podstawy do regulacji wykraczającej poza te ramy. Miało to miejsce w przypadku regulacji dotyczącej deratyzacji, gdzie wykroczono poza ustawowe upoważnienia. Odnosząc się do powtórzenie przez stronę skarżącą treści art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a nadto zmodyfikowania jego treści, skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, zabieg ten uczynił regulamin nieczytelnym i niespójnym. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę oraz argumenty podniesione w niej oraz w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r., z tym, że rozszerzył zarzuty o naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Cofnął natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa w zapisie §16 ust. 6 zdanie drugie a w § 18 ust. 1 wniósł o stwierdzenie nieważności stwierdzenia "poprzez zobowiązanie wszystkich właścicieli nieruchomości do jej przeprowadzenia". Pełnomocnik Rady Miasta Knurów odnosząc się do naruszenia w §16 ust. 5 zdanie 2 wskazał, iż regulacja te nie stanowi powtórzenia przepisu ustawowego, gdyż regulacja zawarta w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazuje tylko przykładowy sposób zwolnienia z obowiązków właścicieli psów przewodników, a brak takiego zapisu w regulaminu budziłby wątpliwości interpretacyjne. Zakwestionował też stanowisko skarżącego w zakresie § 18 ust. 1 regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku zapisów uchwały. . W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz powtórzonego podczas rozprawy, a dotyczącego wymogu wskazanego w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. uprzedniego wezwania Rady Miasta przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa, to w ocenie składu orzekającego nie jest on zasadny, gdyż wymóg ten ma zastosowania do skargi wnoszonej przez prokuratora, co wynika z treści art. 53 § 3 tej ustawy. Przechodząc do merytorycznych zarzutów złożonej skargi, należy uznać je za częściowo zasadne. Stwierdzić trzeba, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej Zasada ta wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwłaszcza ten drugi przepis stanowi wprost, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (a taki charakter, jak wspomniano powyżej, ma uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy). Zasada ta została powtórzona także w przepisach niższej rangi, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji, a unormowania wykraczające poza jej zakres należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku zaskarżenia ich do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akcie prawa miejscowego, wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że treść § 18 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 regulaminu wykracza poza treść wynikającą z treści przytoczonego przepisu czyli poza ustawową delegację. Z treści zapisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika, że w regulaminie rada gminy wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i wskazuje terminy jej przeprowadzenia. Tylko zatem te kwestie mogą podlegać regulacji w regulaminie. Wprawdzie celem tej regulacji miało być wskazanie przez radę gminy obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, realizowane tam funkcje lub inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, ale w ocenie składu sądzącego nie stoi to na przeszkodzie, by w ramach udzielonych jej upoważnień rada określiła, iż obowiązek ten dotyczy obszaru całej gminy. Nie można jednak uznać by uprawnienie gminy pozwalało na sformułowanie w § 18 ust. 1 przedmiotowej uchwały zakwestionowanych słów - "poprzez zobowiązanie wszystkich właścicieli nieruchomości do jej przeprowadzenia", i stąd zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Także pozostałe zapisy wymienionego § 18 nie mają podstawy w przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza zakaz regulacji materii nie określonych w upoważnieniu, a wskazana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne- właścicieli nieruchomości takiego obowiązku czy obciążenia ich kosztami jego realizacji. Dodatkowo trzeba podkreślić, iż regulacja zawarta w ust. 2, ust. 3 i ust. 4 wynika w uregulowań ustawowych i nie ma potrzeby powtarzania jej w regulaminie. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego, po cofnięciu zastrzeżeń do § 16 ust. ust. 6 zdanie 2, regulację zawartą w 16 ust. 5 zdanie 2 skład orzekający nie podziela w tym zakresie zarzutu skargi. Nie można zgodzić się by wymieniony zapis można było uznać za powtórzenie regulacji zawartej w art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ustawa ta przewiduje w art. 20a, iż osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawoa wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności budynków i ich otoczenia przeznczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenie usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji w tym także budynków biurowych (pkt 1), do parków narodowych i rezerwatów przyrody (pkt 2) a także na plaże i kąpieliska (pkt 3), ale zapis kwestionowanego § 16 ust. 5 nie jest powtórzeniem tej zacytowanej regulacji. Nadto zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Regulamin przeznaczony jest do ogólnego stosowania w gminie i stąd jego postanowienia powinny być jasne, pełne i zrozumiałe dla jego adresatów. Dlatego też zawarcie w regulaminie norm o charakterze informacyjno- instrukcyjnym należy uznać za zgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Dodać też trzeba, że taki zabieg powoduje większą przejrzystość przyjętej uchwały i jej interpretację w tym konkretnym zakresie bez potrzeby odwolywania się do innego aktu, czyli wymienionej powyżej ustawy. . Z tych też względów zachodziła podstawa prawna do wyeliminowania wadliwych zapisów uchwały w drodze stwierdzenia ich nieważności. Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.