II SA/Gl 198/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. i M.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 1 grudnia 2011 r. nr 102/XII/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta Kalety w dniu 1 grudnia 2011r. podjęła uchwałę nr 102/XII/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kalety-Zachód" (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 26 stycznia 2012 r., poz.527). W dniu [...] r. skarżący Z. J. i M. J. wezwali Radę Miasta Kalety do usunięcia wad prawnych w/w uchwały we wskazanym przez siebie zakresie, stwierdzając, iż przedmiotowa uchwała narusza w ich opinii przepisy prawa. Pismem datowanym na dzień [...]. (data wpływu [...]r.) Z. J. i M. J. wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Kalety z dnia 1 grudnia 2011r. nr 102/XII/2011, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, które w ocenie skarżących miało wpływ na wynik sprawy a to: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie uwarunkowań przedmiotowej działki oraz art. 10 ust.1 w zw. z art. 28 tej samej ustawy, poprzez nieuwzględnienie występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych w obszarze należącej do skarżących działki i oznaczenie jej symbolem 1PSB5 wskazującym na tereny działalności produkcyjnej, składów i baz, co pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Nadto zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. polegające na pobieżnym, niedostatecznym i nieadekwatnym uzasadnieniu wykorzystania nieruchomości będącej własnością skarżących. Na tej podstawie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kalety-Zachód" co do działki nr 2270/114 z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem lub wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w dniu 1 lipca 2008r. z zamiarem zabudowania budynkiem biurowo-magazynowym, zapoznając się jednocześnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby procesu projektowego zlecili wykonanie ekspertyzy geologicznej z uwagi na położenie nieruchomości w granicach dawnego koryta rzeki Mała Panew. Zdaniem skarżących treść tej opinii wyklucza możliwość zabudowy przedmiotowej działki, tym samym uniemożliwiając im realizację zamierzonej inwestycji. Wskazali również, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniają warunków geotechnicznych należącej do nich nieruchomości. Podnieśli także, że cechy geologiczne ich działki różnią się od działek sąsiednich, podobnie jak różni się występująca tam zabudowa, od tej którą planowali skarżący. Zdaniem skarżących istniejące zapisy planu miejscowego wprowadziły ich w błąd, co do możliwości zabudowy działki. Z tego tytułu ponieśli szkodę, której naprawienia zamierzają dochodzić od organu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kaletach wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w opracowaniu ekofizjologicznym wykonanym na potrzeby planu miejscowego, zawarta jest charakterystyka geologiczna dotycząca terenu objętego skargą i wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotowy teren nie jest zagrożony osuwiskami i brak jest podstaw do zastosowania zakazu zabudowy. Nadto działka skarżących ze wszystkich stron sąsiaduje z terenami zabudowanymi budynkami, bądź terenami komunikacji, a funkcja zabudowy sąsiedniej jest podobna do planowanej przez inwestora. Zarówno studium jak postanowienia wcześniejszego planu wskazują dla przedmiotowej działki funkcję przemysłową, określając bardzo szeroko zakres dopuszczalnych funkcji. Zdaniem organu przedłożona przez skarżących opinia geologiczna nie wyklucza zabudowy przedmiotowej działki. Organ wskazał również, że plan miejscowy nie ma za zadanie opisywanie warunków technicznych i ekonomicznych inwestycji realizowanej w oparciu o ten plan. Ponadto kwestionowana regulacja planu miejscowego nie narusza walorów architektonicznych, krajobrazowych, jak również ekonomicznych terenu nią objętego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że nie zdążył podjąć stosownej uchwały po wezwaniu do usunięcia prawa, ponieważ skarżący przed upływem dwumiesięcznego terminu wnieśli skargę do sądu. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz zawarte w niej wnioski i zarzuty, dodatkowo podnosząc, że istnienie wymiernej szkody stwarza po stronie skarżących interes prawny we wniesieniu skargi. Natomiast pełnomocnik rady miejskiej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazując przy tym na brak analogicznych badań nieruchomości sąsiednich, które potwierdzałyby odmienność uwarunkowań geologicznych ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn. zm. dalej: "u.s.g."), jest właściciel ( użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, Nr 3, poz. 104). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84). Z kolei z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi został zachowany. Jak wynika z treści skargi oraz oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego w toku rozprawy sądowej, swój interes prawny skarżący wywodzą z przysługującego im prawa użytkowania wieczystego do objętej ustaleniami kwestionowanego planu nieruchomości oznaczonej numerem 1, a naruszenia tego interesu upatrują w ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących, zatem byli oni w ocenie Sądu uprawnieni do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu prowadzi do wniosku, że ww. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz do art. 28). Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Powołany w skardze art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Powołane przepisy zawierają pojęcia niedookreślone, a zarazem w dużej mierze klauzule generalne, które odwołują się w znacznym stopniu do standardów lub ocen spoza systemu prawa, włączając je niejako do mechanizmów stosowania prawa. W kwestii walorów ekonomicznych przestrzeni, które uwzględnia się w treści art. 36 i 37 u.p.z.p., znajdują zastosowanie w zakresie wskazanym w art. 37 ust. 11, przepisy u.g.n. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na organ planistyczny żadnych konkretnych ograniczeń w zakresie planowanego przeznaczenia terenów, określania granic obszarów o różnym przeznaczeniu, czy też w ogóle określania granic planu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy ład przestrzenny - to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne-estetyczne. Zacytowana definicja ładu przestrzennego jest definicją z obszaru doktryny urbanistycznej i w konsekwencji nie zawiera jednoznacznych normatywnych treści ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego CH. Beck 2008 s. 8 nb 5, s. 10 nb 7). Zarzut zatem naruszenia tej zasady w procesie planistycznym opierać się musi na dokładnym sprecyzowaniu konkretnych i realnych zagrożeń, jakie dla kształtowania przestrzeni niosą określone ustalenia planu ze wskazaniem jakiego rodzaju uwarunkowań zagrożenia te dotyczą. Zarzut ten więc zawsze musi być odniesiony do okoliczności danego przypadku, dla którego nie zawsze adekwatne są tezy formułowane w odniesieniu do odmiennych okoliczności. Z tego powodu, mając na względzie okoliczności sprawy rozpoznawanej, Sąd nie uznaje zatem za zasadny zarzut skargi, że przyjęcie w planie miejscowym możliwości zabudowy zgodnie ze wskazaną funkcją bez szczegółowego określenia uwarunkowań nieruchomości skarżących w jakikolwiek sposób wpływa na prawidłowość kształtowania przestrzeni objętej planem i powoduje naruszenie powołanych na wstępie przepisów. Skarżący dowodzą, że należąca do nich nieruchomość odbiega pod względem geologicznym od sąsiadujących z nią innych działek, przy czym potwierdzeniem tej tezy ma być treść opinii geologicznej dotyczącej tej konkretnej nieruchomości sporządzonej na potrzeby procesu budowlanego, który z natury rzeczy podlega innym regulacjom niż procedura planistyczna, nadto w żaden sposób nie odnosi się do gruntów sąsiednich, tym samym nie może stanowić potwierdzenia stawianej przez skarżących tezy. Nadto zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw do kształtowania przeznaczenia terenów w sposób polegający na wprowadzaniu do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich enklaw istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. Jak słusznie wskazała organ działka skarżących ze wszystkich stron sąsiaduje z terenami zabudowanymi budynkami, bądź terenami komunikacji, a funkcja zabudowy sąsiedniej jest podobna do planowanej przez inwestora. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. W konsekwencji w najmniejszym stopniu nie można podzielić zarzutu skarżących, że uchybienia w procedurze związanej z uchwalaniem planu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 8 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 2517/12, LEX nr 1358513). Bezprzedmiotowy jest zarzut dotyczący naruszenia art.10 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w swojej istocie dotyczy studium uwarunkowań i określa przede wszystkim wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium stąd też może być skutecznie podnoszony tylko w skardze na studium. Natomiast zakres ustaleń które musi zawierać plan miejscowy określa art.15 u.p.z.p. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Sąd analizując zapisy planu nie stwierdził uchybień w tym zakresie. W zakresie dotyczącym uwarunkowań geologicznych nieruchomości objętej planem miejscowym zastosowanie znajduje art.15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Na tę okoliczność organ stanowiący zlecił wykonanie opracowania ekofizjograficznego, które zawiera charakterystykę geologiczną terenu w zakresie zagrożenia osuwiskami oraz powodzią. Autor opracowania nie stwierdza występowania niekorzystnych warunków budowlanych z uwagi na zagrożenie osuwiskami. Natomiast wynikająca z przedłożonej przez skarżących dokumentacji geotechnicznej możliwość posadowienia obiektu na palach zagłębionych w gruncie, na ścianie szczelinowej lub modyfikacja podłoża metodą DSM, wbrew ich twierdzeniom nie wyklucza zabudowy przedmiotowego gruntu zgodnie z jego funkcją wynikającą z zapisów planu miejscowego, wprowadza jedynie konieczność zastosowania określonych rozwiązań technicznych. W tym miejscu wskazać należy, że plan miejscowy nie ma za zadanie opisywanie warunków technicznych i ekonomicznych potencjalnych inwestycji realizowanych w oparciu o ten plan. Nadto z treści art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w planie miejscowym regulacji dotyczącej nakazu sporządzania dokumentacji geotechnicznej dla potrzeb projektowanych budynków w obszarze objętym planem miejscowym. Uzyskanie dokumentacji geotechnicznej wymagane jest dopiero na następnym etapie inwestycyjnym, w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, przez co kwestie te regulowane są przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów należało skargę oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.).