II SA/Gl 1983/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi D.L., M.L. i J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy przepustu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. M. R. domagała się zbadania legalności istnienia przepustu pod jezdnią przy ul. [...] w Z. na wysokości działki nr "1", który wpływa negatywnie na stosunki wodne na jej sąsiednich działkach budowlanych o numerach geodezyjnych nr "2", "3". W toku postępowania zażądała też likwidacji tego przepustu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności istnienia przedmiotowego przepustu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 105 § 1 kpa postępowanie to umorzył. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że sporny przepust o długości około 14 m wykonany z kręgów betonowych o średnicy 0,80 m jest usytuowany pod drogą powiatową przy ul. [...] w Z. na wysokości działek nr "1" i "2" z jednej strony oraz działki nr "4" z drugiej strony, jako element infrastruktury drogi. Obecnie droga ta pozostaje w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Z. Do końca [...] r. droga ta była drogą wojewódzką administrowaną przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. Do jej przekazania PZD w Z. doszło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...]r. Pomimo wezwania żadna z tych jednostek nie przekazała żadnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz pozwolenia na budowę potwierdzającego legalność przedmiotowej drogi z przepustem informując, że takimi dokumentami nie dysponuje. Organ zwrócił się również z wnioskiem do Archiwum Państwowego w K. o odnalezienie i przekazanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacją architektoniczno-budowlaną dróg wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla osiedla [...] w Z. W odpowiedzi z dnia [...]r. (data wpływu) wskazano, że w przechowywanych zasobach aktowych nie odnaleziono dokumentów związanych ze wskazaną budową. Poszukiwania przeprowadzono w aktach zespołów nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. ([...],[...],[...]) oraz [...] Urzędu Powiatowego w Z. ([...],[...]). W konsekwencji PINB w Z. stwierdził, że pomimo podjętych prób nie udało się dotrzeć do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność budowy przedmiotowego przepustu. Zarówno poprzedni zarządca jak i obecny nie posiadają żadnych dowodów pośrednich czy bezpośrednich mogących umożliwić odnalezienie jakiejkolwiek dokumentacji. Protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...]r. przedłożony przez PZD w Z. nie stanowi wystarczającego dowodu potwierdzającego zarówno datę realizacji inwestycji oraz i czy inwestycja ta została wykonana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę czy też w ramach samowoli budowlanej. Utrudnieniem w tym względzie jest również zdaniem organu fakt, że nie ma żadnych dowodów na ustalenie ewentualnej daty budowy drogi wraz z całą infrastrukturą przy ul. [...] w Z., a co za tym idzie wskazania reżimu prawnego obowiązującego w latach realizacji inwestycji. Oświadczenia świadków obecnych podczas czynności kontrolnych wskazują datę prawdopodobną, która nie została poparta żadnymi dowodami. Pomimo braku dowodów trudno jednak stanąć zdaniem PINB w Z. na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną. Odnalezienie decyzji administracyjnej orzekającej o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji po tak długim czasie, jaki upłynął od jej realizacji jest szczególnie utrudnione. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U Nr 12 poz. 66 ze zm.) materiały archiwalne wchodzące w skład państwowego zasobu archiwalnego przechowuje się wieczyście w centralnych, wojewódzkich i powiatowych archiwach państwowych oraz czasowo w składnicach akt urzędów, instytucji, organizacji i przedsiębiorstw. Przepis ten jednak nie wykluczał możliwości czasowego przechowywania materiałów archiwalnych, mających być przechowywanymi wieczyście w składnicach akt np. przedsiębiorstw. Z dniem 1.01.1984 r., na mocy art.59 ustawy z dnia 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nastąpiła utrata mocy dekretu z dnia 29.03.1951 r. o archiwach państwowych i z tą datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.02.1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stanął na stanowisku, że nie można domniemywać o popełnieniu samowoli budowlanej i prowadzić postępowania administracyjnego w trybie art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W takiej zaś sytuacji postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć zgodnie z art. 105 kpa. Odwołania od tej decyzji wnieśli D. L. i J. K. - współwłaściciele działki nr "1" oraz M. R. - właścicielka działki nr "4" zarzucając, że organ dowolnie przyjął, iż wobec braku dokumentów stwierdzających budowę przepustu zgodnie z prawem, tzn. na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, nie można domniemywać o popełnieniu samowoli budowlanej. W konsekwencji wnieśli o orzeczenie przymusowej rozbiórki przepustu. M. R. dodatkowo w swoim odwołaniu podniosła, że zebrani podczas oględzin świadkowie będący mieszkańcami ul. [...] w Z. są chyba najbardziej wiarygodnymi osobami mogącymi określić termin realizacji robót. Stwierdziła także, że znając przybliżony termin realizacji robót budowlanych można sprawdzić np. w geodezji kiedy została naniesiona na mapy obecna ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołań tych nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa utrzymał decyzję PINB w Z. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania w sprawie. Dodatkowo podniósł, że PZD w Z. w piśmie z dnia [...]r. znak: [...] stwierdził, iż przedmiotowy przepust pod drogą nie jest wydzieloną budowlą lecz stanowi integralną część tej drogi, która została przekazana Zarządowi Powiatu [...] oraz wyjaśnił, iż ilość wód spływających z drogi i przechodzących przez przepust jest znikoma w stosunku do wód spływających poprzez przepust z przyległego terenu tj. z [...] na działki położone znacznie niżej po zachodniej stronie ul. [...], użytkowane jako łąki. Stwierdził też PZD w Z., że problem ewentualnego podtapiania działek położonych po zachodniej stronie drogi powiatowej nie tkwi w przepuście ale w niewłaściwym odwodnieniu przyległego terenu, a zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy gospodarki wodnej należą do zadań własnych gminy. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego słusznie pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał do Prezydenta Miasta Z. wniosek M. R. z dnia [...]r. w części dotyczącej zaburzenia gospodarki wodnej działek budowlanych i niwelacji terenu przy ul. [...] w Z. Zdaniem [...]WINB w K. w świetle złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej podczas oględzin w dniu [...]r. oświadczeń uczestniczących w nich, zamieszkałych w pobliżu przepustu, uczestników: B. G., S. D. i E. C. przedmiotowy przepust został wykonany w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Z technicznego punktu widzenia przepust powstał w celu ochrony korony drogi (ul. [...]) przed wodami spływającymi z lokalnego wzniesienia ([...]). Przepust ten stanowi integralną część drogi (poprowadzonej w tym miejscu na nasypie) i nie jest możliwe jej utrzymanie w należytym stanie technicznym i zapewnienie bezpieczeństwa- ruchu drogowego bez istnienia tego urządzenia odwadniającego. W tym kontekście ważne jest też doprowadzenie ww. przepustu do właściwego stanu technicznego. Zatem w przypadku dalszej bezczynności Powiatowego Zarządu Dróg w Z. w usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powinien rozstrzygnąć sprawę nieodpowiedniego stanu technicznego przepustu w trybie art. 66 obowiązującego Prawa budowlanego. Skoro jak wynika ze zgromadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. materiału dowodowego, mimo podejmowania wielorakich działań nie udało się dotrzeć do dokumentacji budowy, to również zdaniem organu odwoławczego podejmowanie dalszych działań w tym kierunku z powodu upływu znacznego okresu czasu od daty budowy obiektu jest już bezcelowe. W świetle zaś orzecznictwa administracyjnego okoliczność braku dokumentacji budowy nie może przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej (w tym względzie powołał się [...]WINB na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 535/13). W skardze do sądu administracyjnego na podwyższą decyzję [...]WINB w K. D. L., M. L. i J. K. (jako współwłaściciele m. in. działki "1") wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB w Z. z dnia [...]r., jako wydanych z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa oraz z naruszeniem art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Uzasadniając te zarzuty podnieśli że organy nie wyjaśniły sprawy należycie w kontekście legalności powstania drogi przy ul. [...] w Z. wraz ze spornym przepustem. W szczególności nie zbadano czy w planach utworzenia w Z. tzw. [...] (tzw. [...]) istnieje dokumentacja dotycząca czasu i okoliczności powstania ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. podpisanym jeszcze przez innych mieszkańców ul. [...] w Z. uczestnik postępowania E. C. podniósł, że za stronę postępowania w postępowaniu administracyjnym powinni być uznani również inni mieszkańcy ul. [...], którzy nie zgadzają się na likwidację przepustu. Przepust został wybudowany w latach siedemdziesiątych lub wcześniej aby odprowadzać (zbierać) wody ze wzniesienia dzielnicy [...]. Działki po przeciwnej stronie ulicy [...] stanowiły pas ochronny dla [...] i były naturalnym zbiornikiem wód opadowych. Na wniosek nowych właścicieli zostały przekształcone na działki budowlane, którzy też nawożą na nie gruz i tym samym naruszają panujące dotychczas na tym terenie stosunki wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem za zasadny należy uznać zarzut skargi wydania ich bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy (naruszenia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Jakkolwiek Sąd podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22.08.2013 r. sygn. akt II SA/Gl 534/13, że brak dokumentacji budowy nie może przesądzać o samowoli budowlanej, to w żadnym przypadku nie może on prowadzić do stwierdzenia, iż brak taki przesądza o legalności istnienia obiektu budowlanego. Należy bowiem mieć na względzie, do czego organy obu instancji się odniosły, że na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących tego obiektu. Na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązek taki wynika z jego art. 63 ust. 1. Obowiązek taki można też wyprowadzić z treści art. 61 Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm..) oraz z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Pod rządami tej ostatniej ustawy obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu wynikał przy tym wprost z treści § 34 ust. 2 (odnośnie pasów drogowych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Wobec powyższego nie jest zdaniem Sądu wskazane zbyt liberalne podejście do naruszenia tego obowiązku. Ustalenie, że pomimo braku dokumentów dotyczących budowy danego obiektu budowlanego został on zrealizowany legalnie, wymaga zatem wcześniejszego przedsięwzięcia możliwych kroków zmierzających do wyjaśnienia okoliczności powstania danego obiektu oraz do odszukania dokumentów związanych z jego realizacją. Niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty powstania obiektu, w którym to okresie legalne istnienie i funkcjonowanie nie było kwestionowane może przemawiać przeciwko przyjęciu, że powstał on w warunkach samowoli. Jednak może to nastąpić, jak już stwierdzono, po wyczerpaniu realnych możliwości ustalenia okoliczności budowy. W niniejszej sprawie takie możliwości nie zostały dotychczas wyczerpane i dlatego umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego należało uznać za przedwczesne. Gdyby przyjąć, że droga – ul. [...] została zrealizowana w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. to ewentualne wydanie pozwolenia na budowę oraz decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji tej inwestycji należałoby zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 tego aktu do organów administracji w powiatach. W związku z tym wydaje się celowe zwrócenie się z zapytaniem o posiadanie takiej dokumentacji do Starostwa Powiatowego w Z. jak również do Urzędu Miejskiego w Z. Do tego ostatniego Urzędu należałoby się też zwrócić o informację kiedy droga przy tej ulicy została zrealizowana, przez kogo i w ramach jakiego przedsięwzięcia a w szczególności czy w związku z zamiarem realizacji "[...]" (o którym mowa w skardze), czy taki zamiar w ogóle istniał, kto miał inwestycję realizować i czy istnieją związane z tym dokumenty. Powinny też organy rozważyć możliwość przesłuchania w przedmiocie daty i okoliczności powstania przedmiotowej drogi i spornego przepustu pracowników (w przypadku ustalenia ich bliższej tożsamości i adresów) UM w Z. o których mowa w piśmie B. G. z dnia [...]r. (karta 38 akt adm.). Celowym wydaje się też zwrócenie się w tej sprawie do Zakładu Gospodarki Komunalnej (ewentualnie następcy tego podmiotu), który jak wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z dnia [...]r. (k. 44 akt adm.) zajmował się najprawdopodobniej remontem ul. [...]. Organy powinny się też odnieść do sugestii uczestniczki M. R., że ewentualnie informację co do daty zakwalifikowania tego terenu jako zajętego pod drogę można również uzyskać z ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Z. Celowym wydaje się ustalenie jaki podmiot jest następcą Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K., której pieczęcie istnieją na dokumentach stanowiących załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...]r. (karta 24 akt sądowych), celem ewentualnego zwrócenia się do niego o stosowne informacje i dokumenty. Należy też zwrócić uwagę, że do protokołu tego były dołączone trzy załączniki, gdy tymczasem w aktach znajduje się załącznik jedynie nr 1. Dopiero po możliwym uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy i po dokonaniu jego oceny z uwzględnieniem treści art. 80 kpa możliwe będzie prawidłowe ustalenie czy są podstawy do przyjęcia, że objęta postępowaniem droga i istniejący w niej przepust stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Należy przy tym stwierdzić, że w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że przepust ten miałby zostać zrealizowany w toku innej inwestycji niż budowa drogi i aby podlegał odrębnemu od drogi reżimowi prawnemu, co zdają się twierdzić skarżący. Nie ulega też wątpliwości, że budowa przedmiotowej drogi wraz z przepustem wymagała zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1961 r. jak i Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na budowę. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W związku z treścią skargi oraz treścią pisma uczestnika E. C. z dnia [...]r. należy nadto stwierdzić, że kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na terenach przyległych do objętego postępowaniem przepustu oraz jego stanu technicznego nie ma wpływu na ustalenia co do legalności jego istnienia. Mogłaby mieć ewentualnie znacznie w postępowaniu legalizacyjnym. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. sw