II SA/Gl 534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2012r. "A" Sp. z o.o. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku "B" o dodatkową kondygnację o wysokości 3,5m. W dniu 9 maja 2012r. spółka została wezwana przez Wydział Budownictwa Urzędu Miejskiego w K. do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie funkcji nadbudowy, skorygowanie przebiegu granic terenu objętego wnioskiem, podanie powierzchni projektowanej nadbudowy, wysokości istniejącej oraz projektowanej elewacji frontowej budynku, jak również określenie geometrii dachu. Wniosek został uzupełniony w dniu 24 maja 2012r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 60 ust.1, art. 59 ust.1, art. 61 ust.1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy budynku handlowo-biurowego "B" o jedną kondygnację, przy al. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że do momentu wydania decyzji nie wyjaśniona ostatecznie została kwestia przebiegu granic obejmujących teren inwestycji, co nie stanowi przeszkody w wydaniu ewentualnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze, że teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego możliwość ustalenia warunków zabudowy reguluje art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym. W celu weryfikacji czy spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną projektowanej inwestycji, która wykazała że niespełnione są warunki w zakresie wysokości elewacji frontowej. Projektowany obiekt będzie miał wysokość elewacji frontowej od strony południowo-wschodniej około 14-15 metra. Przedmiotowy budynek jest najwyższym obiektem na obszarze analizowanym i stanowi dominantę wysokościową. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył spółka "A" zarzucając błędnie przeprowadzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną, która nie uwzględniła wydanych warunków zabudowy dla "C", z których wynika, że obiekt może powstać do wysokości siedmiu kondygnacji, co daje wysokość około 21 m. Nadto zdaniem odwołującej się obszar analizowany został zawężony do minimalnych wartości, a w przypadku budynku "C" maksymalnie poszerzony, co stanowi "jawną dyskryminację". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując treść przepisów art. 59 ust.1 oraz art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym, które nakładają obowiązek ustalenia warunków zabudowy na terenach nie objętych planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz warunki , które muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji w tym zakresie. Wskazując jednocześnie, że jest to typowy przykład aktu związanego, gdzie organ bada jedynie zgodność ustalonego stanu faktycznego z przepisami prawa. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki , która w tym przypadku wynosiła 75m, a odległość granic analizowanego obszaru wyniosła 225m. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie należało wyznaczyć obszar analizowany większy niż minimalny. Wskazany przez odwołującą się budynek "C" nie tworzy z budynkiem podlegającym rozbudowie urbanistycznej całości, oddzielony jest bowiem pasem zabudowy jednorodzinnej i oddalony jest o 380m. Wysokość elewacji frontowej budynku odwołującej się jest wyższa, niż wszystkich sąsiadujących z nią budynków i podwyższenie jej zaburzyłoby istniejący w tym miejscu ład przestrzenny. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła spółka "A" zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz § 3 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dowolne i wadliwe przyjęcie wielkości obszaru analizowanego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że obszar analizowany co do zasady powinien być określony adekwatnie do istniejącego stanu z uwzględnieniem specyfiki okolicy, a nie w granicach minimalnych. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w odległości 380m od zamierzonej nadbudowy znajduje się budynek, który w warunkach zabudowy ma zgodę na wysokość elewacji frontowej powyżej 20m i w ocenie skarżącej stanowi urbanistyczną całość z budynkiem objętym planowaną inwestycją. Nadto skarżąca wskazała, że istnieje możliwość poszerzenia obszaru analizowanego gdy przemawia za tym zasada dobrego sąsiedztwa jak i ważny interes strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego przedstawiciel skarżącej spółki podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty, jednocześnie wskazał na interes spółki i miejsce usytuowania obiektu w obrębie Katowic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu i została wydana w postępowaniu przeprowadzonym w sposób nie naruszający obowiązującej procedury. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że w sprawie odnośnie objętej wnioskiem o ustanowienie warunków zabudowy inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r., poz.647, z późń. zm.). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r. nr 164, poz.1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Strona wnioskowała o określenie przez organ wysokości elewacji frontowej na około 14-15m, przy czym wszystkie budynki na działkach sąsiednich są znacznie niższe. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nie uzasadnione. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym wokół działki objętej postępowaniem zagospodarowania terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ( patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1067/12, LEX nr 1296112 ). Zasadność takiego rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać przy tym zdaniem Sądu w jednoznaczny sposób z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Wymagania te analiza opracowana w rozpatrywanej sprawie spełnia. Wynika z niej bowiem dlaczego został przyjęty minimalny obszar analizowany stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki objętej postępowaniem. W konsekwencji w tak prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znalazł się żaden budynek pozwalający na ustalenie wysokości górnej krawędzi planowanej rozbudowy, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Już tylko z tego powodu odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji należało uznać za zasadną. Nie ma przy tym znaczenia akcentowana w skardze okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanego obszaru znajduje się budynek, który w warunkach zabudowy uzyskał zgodę na wysokość elewacji frontowej powyżej 20 metrów, tym bardziej że w chwili obecnej wysokość jego elewacji frontowej do krawędzi attyki wynosi 8 – 9 m, a różnica poziomów w stosunku do budynku skarżącej wynosi 3-4m. Jak słusznie wskazał organ, nawet gdyby poszerzyć obszar analizowany o obszar, w obrębie którego znajduje się budynek "C", nie znalazłby się tam budynek o wysokości równej projektowanej nadbudowie. Bez znaczenia jest również fakt, że w sprawie zaistniały pozostałe określone w art. 61 ust. 1 przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków. Wszystkie wymienione w tym przepisie warunki muszą być bowiem spełnione łącznie ( patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012r., sygn. akt II SA/Kr 814/12, LEX nr 1235085). Za dowolnym rozszerzeniem obszaru analizowanego nie może przemawiać też zdaniem Sądu potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego. Rozszerzenia takiego nie może także usprawiedliwiać potrzeba różnorodnego zagospodarowania terenów miejskich w zmieniających się warunkach gospodarczych i podnoszona przez stronę specyfika tego terenu. Jeżeli taka potrzeba istotnie występuje to może być spełniona przez stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. wysokość elewacji frontowej obiektu jeżeli może rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpływać w istotny sposób na ład przestrzenny danego terenu. Tym samym należy podzielić stanowisko SKO, że z uwagi na dużą dysproporcję gdy chodzi o istniejącą na tym terenie zabudowę, a wysokość projektowanej nadbudowy, nie został spełniony wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg dobrego sąsiedztwa, w zakresie kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu, gdy chodzi o kontynuację parametrów istniejącej zabudowy nie można podzielić stanowiska skarżącej, że obszar analizowany powinien być powiększony w ten sposób aby objął swoim zakresem zabudowę pozwalającą na ustalenie wysokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem skarżącej. Podzielić także należy stanowisko organu II instancji, że w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. brak było podstaw do ustalenia dla budynku skarżącej dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej na 14-15 m z uwagi li tylko na potrzebę rozbudowy istniejącego już budynku, co - zdaniem organu - wpłynęłoby na zaburzenie istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak już wcześniej wskazano, w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości niż przewidziana w ust. 1 (także w ust. 3), jeżeli wynika to z analizy. W analizie określono, że obecnie budynek skarżącej jest dominantą wysokościową, a na obszarze analizowanym, nawet powiększonym nie ma obiektu, do którego wysokości elewacji frontowej nawiązywałaby wysokość nabudowanego budynku. Analiza ta, w ocenie sądu odpowiada wynikającym z przepisów wymogom, wolna jest też od wad zarzucanych w odwołaniu i skardze. Unormowanie zawarte w § 7 ust.4 oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają - nie mógł się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Stąd też, jeżeli strony domagają się zastosowania wyjątku i dopuszczenia innej wysokości, to do nich należało wskazanie konkretnych okoliczności uzasadniających przyjęcie wnioskowanej przez nich wysokości. W razie dopiero przedstawienia rzeczowej argumentacji w powyższym zakresie, organ zobowiązany byłby do rozważenia, stosując się do wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., czy interes wnioskodawcy uzasadnia odstąpienie od mającej na względzie ład przestrzenny zasady ustalania tejże wysokości. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 - dostępnie w CBOIS). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).