II SA/Gl 1993/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Głównemu Instytutowi Górnictwa przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania [...] Głównego Instytutu Górnictwa przy [...] w K., jako pracowni projektowej i laboratorium naukowo- badawczego, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu przypomniał, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany użytkowania budynku przedmiotowej hali zostało wszczęte w marcu 2008 r, a sprawa rozpatrywana była już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 432/09 uchylając decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowana przedmiotowej hali, wskazał sposób postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Wskazania te pozostały wiążące dla organu rozpatrującego niniejszą sprawę, który uzależnił legalizację dokonanej zmiany na gruncie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, od legitymowania się przez właściciela obiektu decyzją o warunkach zabudowy. Wobec wezwania z dnia [...] r. Instytutu do przedłożenia w terminie do [...] r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania [...], które nie zostało wykonane i żądana decyzja nie została przedłożona – organ zobowiązany był orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Główny Instytutu Górnictwa w K. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i odstąpienie od nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku [...]. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż mino złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali – Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania, podnosząc, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania zdefiniowana w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nie wymagają lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeśli nie powodują zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Przepis ten, na podstawie art. 59 ust. 1 ma zastosowanie także do ustalania decyzji o warunkach zabudowy. Do odwołania Instytut dołączył materiały uzyskane z archiwum Urzędu Miejskiego w K.. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż istotną kwestią w sprawie jest fakt, iż na gruncie przedmiotowej sprawy zapadł już w dniu 29 października 2009 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 432/09. Skutkiem tego wyroku jest w istocie zakaz formułowania w toku ponownego postępowania przed organami nadzoru nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uwzględniając zatem wymieniony powyżej wyrok i zawarte w jego uzasadnieniu wskazania celem organu nadzoru budowlanego było ustalenie daty zmiany sposobu użytkowania [...], a także ustalenie czy na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – celem ustalenia przeznaczenia tego terenu. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał za co najmniej niewystarczające. Inspektor powiatowy ustalił, na podstawie wyjaśnień B. C., że Główny Instytut Górnictwa nie zmienił sposobu użytkowania hali [...] (została ona wybudowana na podstawie projektu zatwierdzonego dla [...], który przewidywał część produkcyjną w 84% powierzchni), stąd też Instytut zezwalając na działalność produkcyjną obecnemu najemcy nie naruszył - nie zmienił sposobu użytkowania [...]. Z kolei zobowiązanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania tej hali – nie zostało wypełnione. Ta ostatnia okoliczność została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji uznana, za jedyny powód dla którego organ orzekł o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania [...]. Jednak w ocenie organu odwoławczego skarżący dopełnił ciążącego na nim obowiązku i złożył wniosek o wydanie wymienionej decyzji, do czego został zobowiązany. Nie uzyskał jej wobec postanowienia Prezydenta Miasta K., który uznając, że funkcja obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia z dnia [...] r. zatwierdzającego projekt budowlany nr [...] z dnia [...] r., nie została zmieniona i nie do doszło do zmiany sposobu użytkowania [...], postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. . W zaistniałym stanie faktycznym nie można jednak skarżącemu zarzucić, że nie podejmował czynności zmierzających do zalegalizowania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania spornej hali. Cytując przepis art. 71 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" posługując się wyliczeniem z użyciem słowa "w szczególności". Powoduje to z jednej strony możliwość korzystania przez organ ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania, z drugiej jednak wymaga starannego uzasadnienia podjętej decyzji. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji uzasadnienia takiego nie posiada. Organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu nie odniósł się do wielu kwestii, m.in. kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania, jakie roboty budowlane wówczas wykonano, nie ocenił również czy sporna cześć obiektu spełnia wymogi techniczno- budowlane, w aspekcie możliwości użytkowania na cele produkcyjne (w tym odległości od granic działek sąsiednich). Uniemożliwia to kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy winien dokładnie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenić stanowisko Prezydenta Miasta K., w tym dołączyć do akt sprawy wymieniane pozwolenia na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. Winien także zwrócić się do Prezydenta Miasta K. z informacją o wydanym w sprawie wyroku niosącym ze sobą konkretne konsekwencje dla orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego dołączenie do akt sprawy nieznanych wcześniej dokumentów (także wyrokującemu wcześniej sądowi), ich dokładna ocena i zbadanie pod kątem naruszenia przepisów Prawa budowlanego może przesądzić czy w istocie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornej hali. Zdaniem organu wyjaśnienie tej kwestii może również spowodować przełamanie związania oceną prawną wynikającą z cytowanego wyroku. Pojawiła się bowiem nowa okoliczność faktyczna, tj. projekt budowlany, który nie był znany orzekającemu Sądowi w dacie orzekania. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, M. K.. W jego ocenie podstawą odwołania Głównego Instytutu Górnictwa nie może być fakt odmowy wszczęcia postępowania o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, gdyż obecnie hala ta nie posiada stosownych zezwoleń. m.in. w kwestii sposobu jej użytkowania. Odwołał się w tym zakresie do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 423/09 i I SA/Gl 747/08. W momencie wydawania zezwoleń na działalność w przedmiotowej [...] była to pracownia naukowo – badawcza a nie hala produkcyjna, stąd twierdzenia Głównego Instytutu Górnictwa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tej hali nie są istotnymi. Na chwilę obecną przedmiotowa hala posiada zezwolenie zgodne z jej pierwotną specyfikacją i przeznaczeniem, a fakt, iż nie zostały one zmienione determinuje, iż obowiązują nadal. W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz uznał zarzuty skarżącego za co najmniej niezrozumiałe. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie odniósł się do wielu kwestii, co już samo w sobie uniemożliwiło zbadanie prawidłowości jego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Jeżeli organ pierwszej instancji wskazuje jako wyłączną przyczynę wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali brak przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to w ocenie organu odwoławczego, winien on przeanalizować zgormadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenić czy stanowisko Prezydenta Miasta K. było prawidłowe. W przeciwnym wypadku winien zwrócić się do Prezydenta z informacją "o konsekwencjach dla organów nadzoru budowlanego płynących z zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] r." Organ winien tez zwrócić się o przekazanie zgormadzonego materiału – w tym przede wszystkim projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. w celu dokładnego i wyczerpującego zbadania czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornej hali. Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i precyzując jej zarzuty stwierdziła, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie uwzględnił całego materiału dowodowego. Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosząc o oddalenie skargi przychyliła się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna - przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Podzielić trzeba twierdzenia organu drugiej instancji, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, stąd wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w tych warunkach było przynajmniej przedwczesne. Wprawdzie organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie wnikając w powody odmowy wydania takiej decyzji przez organ architektoniczno- budowlany, uznał, iż musi to spowodować orzeczeniem nakazu przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania przedmiotowej [...] Głównego Instytutu Górnictwa w K.. Trzeba przypomnieć, iż orzekające w sprawie organy związane są wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 432/09, w którym zobowiązano organy nadzoru do uzupełnienia postępowania przede wszystkim w zakresie ustalenia daty, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, ewentualnie wykonanych robotach budowlanych czy posiadania przez właściciela decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Dodać jednak także trzeba, że inwestor przedstawił nowe dokumenty, które nie były wcześniej znane, także orzekającemu w sprawie Sądowi. Niezbędne jest zatem ich pełne przedstawienie w sprawie oraz dokładne przeanalizowanie, czego, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie uczynił. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska zaprezentowanego przez ten organ, że skoro nie przedstawiono wymaganej i żądanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy, to wobec nie wykonania nałożonego obowiązku należy orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Nawiasem mówiąc, także inwestor – Główny Instytut Górnictwa winien w tym postępowaniu wykazać się większą aktywnością i zaskarżyć postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji w toku postępowania obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania), a nadto obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W niniejszej sprawie nie można jednak powiedzieć by organ pierwszej instancji dołożył należytej staranności i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Nie można też skarżącemu zarzucić, że nie podejmował czynności zmierzających do zalegalizowania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania spornej hali. Tym niemniej nie uczyniono w tym postępowaniu wszystkiego aby w całości, w sposób wyczerpujący i jednoznaczny doprowadzić do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.