II SA/Gl 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Instytutowi A przedłożenie w terminie do dnia [...] opinii rzeczoznawcy, czy prowadzona obecnie w budynku hali [...] przy pl. [...] w K. działalność ( produkcyjna maszyn górniczych), zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska i bezpieczeństwa konstrukcji pierwotnej działalności ( laboratorium ciśnieniowe ). Jednakże wskutek zażalenia Instytutu A, postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak podstaw do nałożenia obowiązku w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z 1994 r. – orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku hali [...]. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że od czasu wybudowania tego obiektu uległa zmianie działalność, prowadzona w tej hali. Pierwotnie mieściła się tam bowiem pracownia projektowa i laboratorium naukowo – badawcze, obecnie prowadzona jest produkcja elementów maszyn górniczych. Różna też była intensywność działalności. Jednakże mając na uwadze pozytywne opinie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej i Okręgowego Inspektora Pracy, organ nadzoru budowlanego uznał, że prowadzona obecnie działalność nie zmieniła wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie zachodziła konieczność dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Stąd też postępowanie administracyjne umorzono jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji, wniesionym wspólnie przez M.K. jako właściciela posesji przy ul. [...] w K. z innymi osobami, zarzucono bezpodstawność umorzenia postępowania na podstawie przytoczonych przez organ I instancji opinii, które ich zdaniem nie dotyczą kwestii, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania hali [...], jako że nie jest wystarczające jedynie dostosowanie się do wymagań z zakresu ochrony środowiska, sanitarnych, p.-poż. i BHP. Zdaniem odwołujących się, skoro uległ zmianie rodzaj działalności wg Polskiej Klasyfikacji Działalności, zwiększając jednocześnie uciążliwości dla terenów sąsiednich ( hałas, zapylenie, emisje gazowe, odory, itp.), to tym samym nastąpiła zmiana przeznaczenia ( sposobu użytkowania ) obiektu lub jego części w rozumieniu Prawa budowlanego. Ponadto, uciążliwości te zwiększono poprzez montaż w latach [...] otwieranych okien w dachach hal i uruchomienie wejść do hal od strony wschodniej ( od strony domów mieszkalnych ) i wykonywanie od tej strony transportu zewnętrznego i wewnętrznego związanego z wprowadzoną działalnością produkcyjną. Tego rodzaju zmiana działalności na produkcyjną narusza też przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego, czego organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M.K. i R.W., wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest jedynie niedopuszczalna zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co w świetle zebranego materiału dowodowego w postaci opinii kompetentnych organów, w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Nadto, odrębną decyzją z dnia [...] organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania innych osób. W skardze do sądu administracyjnego M.K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, domagając się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zawężenie katalogu stanów faktycznych do wykazu przypadków tam wymienionych, podczas gdy katalog ten nie jest zamknięty, skoro ustawodawca posłużył się w treści przepisu terminem " w szczególności". Takie rozumowanie znalazło też potwierdzenie w przywołanym orzecznictwie. Zdaniem skarżącego, organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie pominęły aspekt intensyfikacji dotychczas prowadzonej w budynku działalności, co jest wystarczającą przesłanką uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Nadto, skarżący wskazał na naruszenie ogólnych reguł procedury administracyjnej ( art. 6 – 8 i art. 77 kpa). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty należy w pełni podzielić. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni prawa materialnego, bezpodstawnie przyjmując, że przesłanką zmiany sposobu użytkowania, uzasadniającą ich interwencję, jest jedynie niedopuszczalna zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zauważyć przyjdzie, iż przepis art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ulegał kilkakrotnej nowelizacji. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 31 maja 2004 r., ustawodawca przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiał w szczególności : 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki : bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń ( art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Istotne jest, że w ówczesnym stanie prawnym z mocy art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała decyzji o pozwoleniu na taką zmianę – przy odpowiednim zastosowaniu art. 32. Nadto, w świetle art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ( w brzmieniu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Dz. U. Nr 111, poz. 726 ), w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. Nr 93, poz. 888), powyższy stan prawny uległ zmianie, której zasadniczą różnicą było zastąpienie wymogu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, uprzednim zgłoszeniem właściwemu organowi, którego wymogi wymieniono w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, w ustawie dodano przepis art. 71 a, przewidziano tryb likwidacji samowolnej zmiany. Jednakże istotny jest fakt, że przepis art. 71 a Prawa budowlanego, nie ma zastosowania do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe ( art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Wreszcie, na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. ( Dz. U. Nr 163, poz. 1364 ), w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylono pkt 1, odpowiadający treści art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Zdaniem sądu administracyjnego, norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., nakazuje zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, przepisów dotychczasowych w całości, a nie tylko w zakresie likwidacji skutków samowoli. Wszak ocena, czy doszło do naruszenia wymogów Prawa budowlanego, musi być oceniana na podstawie stanu prawnego, obowiązującego w dacie zdarzenia, a więc w czasie, gdy w niniejszej sprawie w przedmiotowej hali [...], użytkowanej pierwotnie jako pracownia projektowa i laboratorium naukowo – badawcze podjęto produkcję elementów maszyn górniczych. Aczkolwiek w tym względzie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, wydaje się niesporne, że nastąpiło to przed dniem [...]. Nie zbadano też dokumentacji w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu i wynikającego z decyzji jego przeznaczenia, ani też nie wyjaśniono, czy w obiekcie tym dokonano robót budowlanych w celu podjęcia spornej działalności produkcyjnej, lecz już z samego niespornego faktu, że do około [...] hala [...], była pracownią projektową i laboratorium naukowo – badawczym, wynika w oczywisty sposób, że doszło do zmiany przeznaczenia części obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, wymagającej wówczas decyzji w tym przedmiocie. Dla takiej oceny prawnej nie ma też istotnego znaczenia nowelizacja Prawa budowlanego w zakresie definicji zmiany sposobu użytkowania. W dalszym ciągu katalog przypadków nie jest bowiem zamknięty, skoro ustawodawca posługiwał się i nadal posługuje pojęciem " w szczególności". Niewątpliwie też dokonana zmiana polega na zintensyfikowaniu rodzaju pierwotnej działalności i wpływu na warunki użytkowania nieruchomości sąsiedniej, której właścicielem jest skarżący ( vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK, 672/07, LEX nr 485014). Sam fakt uzyskania pozytywnych opinii organów, przywołanych w motywach decyzji, nie wpływa na kwalifikację prawną dokonanej bez wymaganego w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia zmiany sposobu użytkowania hali [...], aczkolwiek ma znaczenie dla działania organów nadzoru budowlanego, powołanych do likwidacji skutków przedmiotowej samowoli. Zasadnie podniesiono jednak w skardze, iż dla dopuszczalności legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przesądzający musi być jednak fakt zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem aspekt ten został pominięty w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, czym naruszono wymogi z art. 7, art. 77 i 80 kpa, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać jako wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego i reguł procedury administracyjnej. Stąd też podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zgodnie z powyższymi rozważaniami winien zatem w pierwszym rzędzie uzupełnić materiał dowodowy poprzez jednoznaczne ustalenie, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania hali [...] i czy wówczas w tym celu wykonano roboty budowlane. Następnie niezbędne będzie wyjaśnienie, czy na tym terenie obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie terenu wynikające z tego planu. W razie braku planu miejscowego, dopuszczalność legalizacji dokonanej zmiany uzależniona będzie od legitymowania się przez właściciela bądź zarządcy obiektu decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji ( vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1324/05, LEX nr 317395). Wreszcie, ocenie należy poddać spełnienie przez sporną część obiektu wszelkich wymogów techniczno – budowlanych, w aspekcie możliwości użytkowania na cele produkcyjne, w tym odległości od granic działek sąsiednich. Stwierdzić też należy, iż rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na gruncie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., o ile zmiany sposobu użytkowania dokonano przed tym dniem bez wymaganego pozwolenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 605/07, LEX nr 484972, odpowiednie zastosowanie normy z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy, oznacza możliwość wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu celem ewentualnego dalszego wydania nakazów z art. 51 Prawa budowlanego. O ile zaś obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie przewiduje działalności produkcyjnej, likwidacja skutków samowoli polegać winna na wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, skierowanego do właściciela lub zarządcy. Natomiast w sytuacji, gdy do zmiany sposobu użytkowania hali [...] doszło po dniu 31 maja 2004 r., sprawa podlegać będzie rozpoznaniu na gruncie art. 71 a Prawa budowlanego. Wreszcie, o ile już po zmianie sposobu użytkowania doszło do wykonania dalszych robót budowlanych, o czym mowa jest w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w odrębnym postępowaniu należy zbadać legalność ich realizacji. Nadto, organ I instancji winien określić krąg stron przy uwzględnieniu treści decyzji II instancji z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. su.