II SA/Gl 1995/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...]r. inwestorzy E. i J. W. wystąpili do Starosty [...] udzielenie pozwolenia na budowę wiaty stalowej z dwoma ścianami akustycznymi i rozsuwaną ścianą akustyczną od strony północnej zadaszającej istniejący trak w P. na działkach nr [...] przy ul. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli m.in. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Pismem z dnia [...]r. Starosta [...] zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty. K. i R. J. po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy w piśmie z dnia [...]r. nie wyrazili zgody na planowaną budowę wiaty wskazując na niezgodność działalności tartacznej z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożyli także do akt sprawy decyzję Starosty [...] nr [...]z dnia [...]roku, którą odmówiono E. i J. W. udzielenia pozwolenia na budowę tożsamej inwestycji oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej [...]WINB) uchylającą decyzję organu I instancji, która umorzono postępowanie w sprawie nielegalnej przebudowy tartaku istniejącego na działkach nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Starosta [...] zawiesił wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej PINB) postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego tartaku. Postępowanie to na wniosek złożony przez inwestorów zostało podjęte postanowieniem Starosty [...] z dnia [...]r. Organ ten w tym samym dniu wydał też decyzję nr [...] którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. W. i J. W. pozwolenia na budowę wiaty stalowej zadaszającej trak z dwoma ścianami akustycznymi i rozsuwaną ścianą akustyczną od północy w miejscowości P., na działkach o nr [...]przy ul. [...]. W podstawie prawnej tej decyzji Starosta wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu zaś odniósł się do argumentów podnoszone w toku postępowania przez współwłaścicieli sąsiedniej działki wskazujących na niezgodność lokalizacji działalności tartacznej z planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy S. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 665, poz. 1775 – dalej zwany m.p.z.p.). W ślad za decyzja [...] WINB z dnia [...] r. stwierdził, że § 20 ust. 1 pkt 1 tego planu odnoszący się do terenów zabudowy jednorodzinnej dopuszcza lokalizację w jednostkach oznaczonych symbolem [...] działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i usługowym nie powodującej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. W związku zgodził się – jak się zdaje – ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego II instancji, że powołane ustalenia planu wykluczają prowadzenie na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tartaku jako obiektu o charakterze produkcyjnym. Zauważył jednak, że dotyczy to zgodnie ze wskazaniami [...]WINB obiektów należących do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem jak wynika z przedstawionej przez inwestorów dokumentacji maksymalna zdolność produkcyjna zakładu nie przekracza 10000 m3 na rok oraz nie posiada on instalacji do impregnacji drewna. Tym samym przedsięwzięcie to nie może być zaliczane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji w sprawie nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz przedstawienie raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Poza tym z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji wynika, że poziom dźwięku poza granicami działki inwestorów nie będzie przekraczał dopuszczalnego poziomu 50 dB. W projekcie stwierdzono również brak zapotrzebowania w wodę, brak emisji zanieczyszczeń gazowych i płynnych, brak emisji zapachów i pyłów, brak zagrożenia promieniowania i pola elektromagnetycznego oraz brak negatywnego wpływu na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemie. W dokumentacji projektowej wskazano również, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...]r., nr [...]. Projektowana wiata znajduje się w jednostce strukturalnej MN, dla której przeznaczenie dopuszczalne stanowi lokalizacja usług publicznych i usług komercyjnych nieuciążliwych oraz działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i usługowym, nie powodujących uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji K. J. reprezentowana przez adwokata J.J., wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1 pkt 1 oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji z pominięciem koniecznych decyzji środowiskowych. Dodatkowo zarzuciła także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego jako kompletnego, pomimo braku wymaganych przepisami prawa opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań, a nadto naruszenie art. 7, 77 i art. 80 kpa przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na to odwołanie E. i J. W. reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 kpa. Zdaniem inwestorów zaskarżona decyzja w swej sentencji nie narusza prawa, niemniej jednak obszar oddziaływania obiektu został ustalony niezgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nieruchomość odwołującej się nie graniczy bowiem z nieruchomością inwestorów, są one oddzielone ulicą [...], a ich wzajemnie położenie, odległości i sposób zabudowy działek nr [...] nie ograniczają sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Wobec czego w ocenie inwestorów odwołująca nie może być uznana za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym postępowanie odwoławcze winno być umorzone. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że po zbadaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami m.p.z.p. stwierdził jego niezgodność tym planem. Aktualnie obowiązujący plan miejscowy gminy S. nie dopuszcza bowiem lokalizacji na terenie jednostki MN działalności takiej jak tartacznictwo. Prowadzenie takiej działalności produkcyjnej stanowi uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej, a w określonych przypadkach może powodować znaczną uciążliwość dla środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niniejszej sprawy organ I instancji winien zatem wezwać inwestorów do dostosowania inwestycji do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem Wojewody [...] organ I instancji winien ustalić adres H. i M. D. oraz S. i G. D. w celu zapewnienia tym stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 28 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku decyzji środowiskowej, uznał go za niezasadny. Kontrolowana decyzja zatwierdzała bowiem projekt budowlany budowy wiaty stalowej zadaszającej istniejący trak. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, decyzja środowiskowa wymagana byłaby jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tartaku. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją, gdy tartak już istnieje, a wniosek o pozwolenie na budowę obejmował jedynie budowę wiaty zadaszającej istniejące już wcześniej urządzenie. Poza tym legalność budowy przedmiotowego tartaku jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru. Z kolei ustosunkowując się do wniosku inwestorów o umorzenie postępowania odwoławczego, organ II instancji wyjaśnił, że niewątpliwie tartak jest inwestycją oddziaływującą na sąsiednie tereny poprzez emisję hałasu, a projektowana wiata stalowa zadaszająca istniejący trak oraz zamontowanie na nim urządzenie tartaczne stanowią całość techniczno-użytkową. Tym samym jego zdaniem strona wnosząca odwołanie posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu. W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, E. i J. W., reprezentowani przez radcę prawnego W.O., domagali się jej uchylenia w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie, mimo spełnienia przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 75 § 1 oraz art. 77 § kpa poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach prawnych i w konsekwencji przyjęcie, że nieruchomość K. J. pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu oraz, że przedsiębiorstwo skarżących może potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budowa obiektu w postaci wiaty stalowej zadaszającej trak tartaczny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Skarżący zarzucili tez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że K. J. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. W pierwszym rzędzie wskazać jednak należy, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę zadaszającej trak wiaty stalowej z dwoma ścianami akustycznymi i rozsuwaną ścianą objętej udzielonym pozwoleniem na budowę nie można traktować jako oddzielnego obiektu budowlanego. Wiata ta stanowi bowiem wraz z trakiem całość techniczno użytkową tworzącą tartak. W związku z tym za chybiony należy uznać najdalej idący zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez merytoryczne rozpatrzenie przez Wojewodę [...] odwołania wniesionego przez K. J. współwłaścicielkę działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wprawdzie działka stanowiąca współwłasność wnoszącej odwołanie nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, bowiem jest ona od niego oddalona poprzez stanowiącą własność gminy S. drogę dojazdową o szerokości [...]m (działka nr [...] ), to jednak w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy prawidłowo organy obu instancji przyznały współwłaścicielom działki nr [...] podobnie jak i właścicielom działek nr [...] przymiot stron kontrolowanego postępowania. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś w świetle art. 3 pkt 20 tej ustawy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczając wokół projektowanego obiektu budowlanego obszar jego oddziaływana organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, mając na uwadze indywidualne cechy obiektu budowlanego - tj. jego wielkość, formę, konstrukcję, przeznaczenie. W grupie przepisów odrębnych, o jakich jest wyżej mowa znajdują się z pewnością przepisy tytułu II działu V ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w tym przepis art. 112 tej ustawy nakazujący utrzymywanie stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymywanie poziomu halsu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie ( pkt 1 ), a także zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2). Stosownie do ustaleń zawartych w lp. 2 pkt a) tabeli zamieszczonej w załączniku do rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów halsu w środowisku (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 112) poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (poza przypadkami dotyczącymi hałasu emitowanego przez drogi lub linie kolejowe) winien wynosić [...] dB w porze dziennej i [...] dB w porze nocnej. Tymczasem z decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., znak: [...]wynika, że poziom hałasu emitowanego przez prowadzony przez J.W. tartak wynosił w porze dziennej [...]dB. Mając na uwadze ustalenia planu miejscowego uznać zatem należy, że działka uczestniczki postępowania leży w obszarze oddziaływania rozbudowywanego tartaku. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (tak: wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2182/11, LEX nr 1340211). Zaskarżoną decyzję należało jednak usunąć z obrotu prawnego z uwagi na stanowisko organu odwoławczego zajęte w przedmiocie zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda uznał bowiem w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego odnoszącymi się do jednostki [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego organu, że § 20 ust. 1 pkt 1 lit. i m.p.z.p. wyklucza budowę tartaku w tej jednostce strukturalnej planu, bowiem tego rodzaju działalność gospodarcza o charakterze produkcyjnym i usługowym z uwagi na emitowany hałas jest uciążliwa dla zabudowy mieszkaniowej, a na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN) nie jest dopuszczalna lokalizacja tego rodzaju działalności o charakterze produkcyjnym i usługowym. Stosownie jednak do § 8 ust. 1 pkt 8 lit. a m.p.z.p. na całym obszarze objętym planem dopuszcza się przebudową, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy m.in. produkcyjnej i gospodarczej jeżeli nie zostaną naruszone przepisy odrębne oraz pod warunkiem uwzględnienia ogólnych zasad kształtowania zabudowy oraz budowy. Tym samym w przypadku gdyby wybudowanie przedmiotowej wiaty spowodowało ograniczenie emisji hałasu do środowiska do poziomu wskazanego w decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku oraz jej realizacja uwzględniała by przewidziane w m.p.z.p. ogólne zasady kształtowania zabudowy należałoby uznać, że jej realizacja stanowiąca rozbudowę legalnie wybudowanego tartaku nie naruszała by ustaleń m.p.z.p. Tym samym uznać należało, że Wojewoda [...] poprzez wadliwą wykładnię ustaleń planu miejscowego naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z rozpatrywanego punktu widzenia bez znaczenia była natomiast okoliczność, że rozbudowywany tartak nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a w szczególności z uwagi na jego zdolność produkcyjną wynoszącą poniżej [...]oraz brak instalacji do impregnacji drewna nie zalicza się on do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 pkt 48 tego rozporządzenia. Pominięcie przez Wojewodę [...] wskazanego przepisu m.p.z.p. nakazuje Sądowi uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzić także należy, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozważy czy przedłożony przez skarżących projekt budowlany wiaty przewidzianej do realizacji nad istniejącym trakiem doprowadzi do zgodności prowadzonej przez skarżących działalności tartacznej z nakazem zawartym w decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku oraz z przewidzianymi w planie miejscowym ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy. Mając powyższe na uwadze organ ten w szczególności zanalizuje "część akustyczną" przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. dz. U. z 2012 r. , poz. 270n ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności tej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W porze miocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.