II SA/Gl 1995/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 października 2023 r. nr SKO.UL/41.7/345/2023/18412/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. M.S. i P.S. (dalej: inwestorzy lub uczestnicy postępowania), wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem i tarasem utwardzonym w M. przy ul. [...] i ul. [...], na działce nr 1 (obręb [...]). W toku postępowania obecnie skarżąca B.K. wniosła sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując na naruszenie przepisów dotyczących ładu przestrzennego okolicy. Skarżąca złożyła też skargę do Prezydenta Miasta M. na Naczelnika Wydziału Architektury, Planowania i Strategii, kontestując jego działanie w przedmiotowej sprawie. Przed wydaniem decyzji, po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżąca wniosła swoje uwagi do planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. Prezydent Miasta M. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przez uczestników zamierzenia inwestycyjnego. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, nawiązując przy tym do wcześniej prowadzonego postępowania w tym samym przedmiocie, które jednak na skutek cofnięcia przez inwestorów wniosku, zostało prawomocnie umorzone. Dalej Kolegium wskazało, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie u.p.z.p. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Powołując się na warunki określone w art. 61 u.p.z.p. organ stwierdził, że ich spełnienie oznacza, iż organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. W ocenie organu odwoławczego wszystkie te warunki zostały przez inwestorów spełnione. Następnie organ odwoławczy obszernie odniósł się do parametrów wynikających ze sporządzonej analizy urbanistycznej i dokonał ich oceny pod kątem wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Uznał, że wszystkie te parametry są zgodne z wymogami rozporządzenia. Na koniec Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest w ocenie organu kompletny. Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczna, do której organ się odniósł. Subiektywne przekonanie strony o wadliwości oceny wyników analizy nie tylko nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, ale wręcz stanowi potwierdzenie, że zgormadzony został w sprawie materiał dowodowy, a jedynie różnice w jego ocenie powodują przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ I instancji oraz przez skarżącą. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Organ stwierdził, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, od momentu jego wszczęcia po jego zakończenie. Czynnie z tego prawa korzystała, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy jej pisma oraz notatki z wglądu w akta sprawy. Skarżąca skutecznie też skorzystała ze swojego prawa do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż przyjęta analiza urbanistyczna w zakresie parametrów dla obszaru analizowanego upoważniła organ do wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy działki 1 poprzez przekroczenie średnich parametrów dla obszaru analizowanego, wyznaczenia szerokości elewacji frontowej aż na 14 m, wyznaczenie wysokości budynku na 7 m, co przekracza średnią z obszaru analizowanego oraz nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy; - art. 10 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu ponieważ decyzja została wydana w czasie gdy strona miała czas i prawo wniesienia uwag, żądań i zastrzeżeń w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego; - art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezachowanie przez organ odwoławczy wymogu powtórnego rozpoznania sprawy, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija w całej rozciągłości odwołanie skarżącej i jest powieleniem decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak dostosowania (decyzja dot. działki 2 i decyzja dot. działki 3) nowej powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu; - art. 5 pkt 9 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, w odniesieniu do dopuszczalnej powierzchni zabudowy na działce inwestycyjnej oraz niedokonanie przez organ oceny, czy zostały uwzględnione interesy osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich w aspekcie negatywnego oddziaływania na ich nieruchomość; - § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu decyzji z analizą urbanistyczną działki 1 z 2019 r., którą organ drugiej instancji całkowicie pominął pomimo wniosku złożonego w odwołaniu. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych przez siebie zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji oraz cech zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w toku prowadzonego przed organami postępowania doszło do uchybień mających wpływ na jego wynik, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na nieruchomości położonej w M. – działka nr 1. W toku postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna, obejmująca obszar o promieniu 66 m od nieruchomości objętej wnioskiem. Podsumowanie analizy określiło średni wskaźnik dla istniejącej zabudowy (0,35 %); szerokość elewacji frontowej 8,7 m; wysokość budynku 5,7 m; geometria dachu – dominują dachy wielospadowe. W odniesieniu do planowanej zabudowy wskaźnik wielkości ustalono na 0,30%; szerokość elewacji frontowej na 14 m dla każdego, projektowanego budynku; wysokość budynku na 7 m, natomiast geometrię dachu ustalono: dach płaski, dwuspadowy, wielopołaciowy do 40o. W konkluzji stwierdzono, że projektowana zabudowa nieruchomości stanowi kontynuację funkcji względem nieruchomości sąsiednich, które maja zbliżone parametry do planowanych budynków. Zarazem, wyznaczając inną wielkość powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powołano się na przepisy § 5 ust. 2; § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, przewidujące możliwość odstąpienia od poszczególnych ustaleń wynikających z analizy. Celem wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednym z aspektów tej ochrony jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która wyraża się w wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Zakłada ona konieczność dostosowania nowej zabudowy pod względem cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie planowanych obiektów) do warunków istniejących na danym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 132/16). Specyfika analizy urbanistycznej wymaga oparcia się na wiedzy urbanistycznej, co umożliwia posługiwanie się w analizie pojęciami z tej dziedziny wiedzy oraz uzyskanie konkluzji pozwalających stwierdzić, czy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z zasadą ochrony ładu przestrzennego. Rację ma przy tym organ odwoławczy twierdząc, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Ochrona ładu przestrzennego nie ma bowiem absolutnego charakteru i nie oznacza całkowitej unifikacji w zagospodarowaniu nieruchomości. Możliwe jest więc dokonywanie pewnych modyfikacji, zmiana parametrów planowanej inwestycji bądź też, w wyjątkowych okolicznościach, również jej charakteru, o ile tylko da się to w należyty sposób uzasadnić okolicznościami danej sprawy. Temu właśnie służą, przewidziane w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwości odstąpienia od wyników analizy. Jednakże aby odstępstwa takie były możliwe, to po pierwsze należy wykazać, że istnieją uzasadnione przesłanki dla takiego zabiegu, po wtóre zaś, że nie naruszy to wspomnianej zasady ochrony ładu przestrzennego. Przede wszystkim jednak treść analizy i uzyskane w jej drodze wyniki nie powinny budzić zastrzeżeń. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd dostrzega szereg wątpliwości dotyczących treści analizy, która legła u podstaw wydania decyzji organów obu instancji. O ile bowiem zastrzeżeń nie budzi sam obszar analizy, który odpowiada wymogom stawianym w tym zakresie przez art. 61 ust. 5a u.p.z.p., o tyle uwzględnienie przy badaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy 6 garaży, gdzie parametr ten wynosił 95%, w sytuacji, gdy pod uwagę brano łącznie 31 nieruchomości, bez dostatecznego wyjaśnienia ich wpływu na finalne ustalenia dotyczące tego parametru, nie może być traktowane jako rzetelne zbadanie tej okoliczności. Co prawda organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, odwołał się do jednego z orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, że średnia jest wyliczana dla całego obszaru analizowanego, nie zaś dla nieruchomości o funkcji zbliżonej do planowanej inwestycji, jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w przypadku otrzymania danych istotnie wpływających na finalny wynik ustaleń (co jak wykazano miało miejsce w niniejszej sprawie) nieodzownym jest wyjaśnienie ich wpływu na końcowe wnioski. W dalszej kolejności wskazać przyjdzie, że średnia szerokość elewacji na analizowanym obszarze wynosi, jak ustalono, 8,7 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji parametr ten wynosi 14 m a więc jest o 38% wyższy. Zarazem z części opisowej analizy nie wynika, czym spowodowane jest to odstępstwo, a pamiętać należy, że dotyczy ono dwóch budynków sytuowanych na jednej nieruchomości. W istocie więc, dla nieruchomości tej parametr ten będzie dwukrotnie większy. Analogiczne uwagi dotyczą wysokości budynku, gdzie średnia wysokość istniejącej zabudowy wynosi 5,7 m, a dla inwestycji ustalono 7 m. Treść analizy nie daje podstaw do aprobaty odstępstw poczynionych w trybie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przepisy te wyraźnie określają, że dopuszcza się odstępstwa od przewidzianych w nich parametrów, jeżeli wynika to z analizy. Użyte przez prawodawcę sformułowanie "wynika z analizy" traktować należy jako, skierowaną do jej autora (urbanisty bądź architekta), dyspozycję należytego uzasadnienia dla dokonania odstępstwa od uzyskanych, średnich wyników, nie zaś jako przyzwolenie do ograniczenia się do powołania w tej analizie podstawy prawnej zastosowanego odstępstwa. Tu, nawiasem mówiąc, zauważyć trzeba, że § 3 ust. 1 rozporządzenia, na który powołuje się autorka analizy, nie obowiązuje od dnia 3 stycznia 2022 r. W ocenie Sądu każde odstępstwo od ogólnej zasady, nawet jeżeli dopuszcza je konkretny przepis prawa, wymaga wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia, albowiem biorąc pod uwagę cel wprowadzenia wspomnianej regulacji, wyjątki od przyjętych zasad powinny być interpretowane ścieśniająco. To właśnie analiza ma wykazać, czy odstępstwo jest dopuszczalne, dlaczego do niego doszło, a w szczególności, z jakich względów nie było możliwe uwzględnienie analizowanych parametrów bez konieczności dokonania tych odstępstw. Nie wystarczy przy tym powołanie się na samą intencję wnioskodawcy. Dopuszczalne odstępstwa nie mogą bowiem naruszać istniejącego ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie, mają służyć jego utrzymaniu w sytuacjach wyjątkowych, t.j. takich, w których utrzymanie tego ładu nie byłoby możliwe bez ich zastosowania. Tymczasem analiza znajdująca się w aktach administracyjnych nie daje odpowiedzi na pytanie o powody, dla których odstąpiono od średniego wyniku ustaleń w niej poczynionych. To samo dotyczy wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), jak i ustalenia geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę istoty analizy, dokonując jej reinterpretacji na etapie postępowania odwoławczego, co wszakże nie usunęło istniejących wątpliwości, o których wcześniej wspomniano. Nadmienić przy tym przyjdzie, że tego rodzaju próba "odczytania" wyników analizy na tym etapie postępowania jest nie tylko spóźniona i naruszająca zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale jest też nieuprawniona z uwagi na przymus wynikający z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (uprawnionemu urbaniście) albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane. Oczywistym jest przy tym, że w ramach projektu decyzji mieści się analiza urbanistyczna, wszak jej wyniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W tej sytuacji wspomniany wyżej obowiązek uzasadnienia dopuszczenia odstępstw, w zakresie uregulowanych w rozporządzeniu parametrów, ciąży na urbaniście sporządzającym analizę. Sam organ kwestii tych nie może oceniać samodzielnie, nie ma bowiem specjalistycznej wiedzy z dziedziny urbanistyki i architektury (podobnie zresztą jak i sąd administracyjny). Ocena sporządzonej przez urbanistę analizy urbanistycznej dokonywana jest przez organ analogicznie jak ocena dowodu z opinii biegłego tj. pod względem zachowania logiczności wywodu, przyjmowanych założeń i formułowanych wniosków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 794/23). Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Prowadząc ponownie postępowanie organy będą miały na uwadze poczynione wyżej rozważania. W szczególności, w przypadku podtrzymania wniosku przez inwestorów, organ I instancji ponownie dokona oceny sporządzonej analizy i weźmie pod uwagę, że analiza ta nie zawiera dostatecznego uzasadnienia dla dokonanych w niej odstępstw w zakresie, o którym mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Niedostatecznie też uzasadnia warunki wynikające z § 4 i § 8 rozporządzenia. W razie potrzeby organ zleci sporządzenie nowej analizy lub uzupełnienie tej istniejącej, przy uwzględnieniu aktualnego zagospodarowania terenu objętego obszarem analizowanym. Na koniec wskazać wypadnie, choć pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej miała ona zapewniony w nim udział, czego wyrazem są składane przez nią pisma, w szczególności uwagi wniesione przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz złożone odwołanie. W okolicznościach niniejszej sprawy ewentualne niedotrzymanie przez organy terminów umożliwiających zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, wszak materiał ten był i jest skarżącej dobrze znany. Bez znaczenia pozostawało też wcześniejsze postępowanie zakończone umorzeniem na skutek cofnięcia wniosku przez inwestorów, jak również poczynione w tamtym postępowaniu ustalenia. Również za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 pkt 9 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Inkryminowane przez skarżącą przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy i zasadnie organy ich nie stosowały w kontrolowanym postępowaniu. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jak już wyżej nadmieniono, przepis ten utracił moc z dniem 3 stycznia 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), a zatem nie obowiązywał w dacie wydawania zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl