II SA/Gd 132/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi N. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 9 września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), Wójt Gminy odmówił N. i K. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z., Gmina C. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 165 m od granic działki objętej wnioskiem, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki. Objął on działki zabudowane o numerach [...]-[...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa działka otoczona jest terenem rolnym. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. na działce nr [...], zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Powierzchnia budynku mieszkalnego w siedlisku rolnym wynosi ok. 100-108 m2, a budynków pomocniczych 21-243 m2, średnia wysokość elewacji wynosi ok. 11 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają do 2 kondygnacji nadziemnych, dach stromy, dwuspadowy. Wyżej wskazana zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest w odległości ok 18-31 m od drogi gminnej (działka nr [...]). Organ ustalił również, że przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, umożliwiająca ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. W ocenie sporządzającego analizę i organu, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa dla zabudowy zagrodowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej, o jaką wnioskuje inwestor. Z tych względów planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji N. i K. W. podnieśli, że wydanie tej decyzji uniemożliwia im jakiekolwiek korzystanie z działki będącej ich własnością. Działka spełnia warunki do zabudowy domem, albowiem ma dostęp do drogi publicznej, jest zapewnienie przedsiębiorstwa energetycznego i wodociągowego o możliwości podłączenia przyłączy. Skarżący wyjaśnili, że zamieszkujący na działkach o numerach [...] i [...] nie są rolnikami, nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a na działkach tych usytuowany jest zwykły dom mieszkalny. Ponadto wskazali, że w sąsiedztwie ich nieruchomości utworzono również kilka innych działek, które stały się własnością ludzi niebędących rolnikami. Dodali, że gospodarstwo rolne w sąsiedztwie nie jest nowoczesne oraz że organ pierwszej instancji potraktował przedmiotową sprawę zbyt rygorystycznie. Decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że podniesione przez odwołujących się okoliczności nie powodują konieczności dokonania wyjaśnień, uzasadniających ponowne rozpoznawanie sprawy bądź zmianę wydanej w sprawie decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe umożliwia dokonanie obiektywnej oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów następuje poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ustawy), a w przypadku jego braku - poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości (art. 59 ust. 1 ustawy). Pierwszą przesłanką pozytywną wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określa się jako tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że istotne jest także to, aby przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do utworzenia nowego ładu przestrzennego, odbiegającego od istniejącej zabudowy. Spełnienie tych warunków, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, umożliwia wydanie decyzji pozytywnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji poddał szczegółowej analizie warunki i zasady zagospodarowania terenu, którego dotyczył wniosek. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokonano wyznaczenia wokół działki nr [...] obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Przyjęty do analizy obszar wyznaczony w promieniu 165 m od granic działki objętej wnioskiem odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odpowiada trzykrotnej szerokości frontowej działki, co umożliwiło objęcie analizą zabudowanych działek o numerach [...]-[...]. Przeprowadzona analiza wykazała, że działka nr [....] otoczona jest terenami rolnymi, a w najbliższym sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa - na działce nr [...]. Dalsze wyniki analizy wykazały, że przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, która umożliwiałaby ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Kolegium, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, wyjaśniło, że wobec braku występowania zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest możliwe ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Zdaniem Kolegium, wprowadzenie ewentualnej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w obszar gdzie funkcjonuje zabudowa zagrodowa jest niewskazane z uwagi na uciążliwości jakie generuje zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i dodatkowo stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Z tych względów - w ocenie Kolegium - nie jest możliwe pogodzenie funkcji zagrodowej (rolnej) z funkcją mieszkaniową. Co za tym idzie, wobec niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa przy spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawców, bowiem wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie. W skardze na powyższą decyzję N. i K. W. zarzucili jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił podstaw faktycznych ustalenia, że planowana przez skarżących inwestycja nie będzie stanowiła funkcji kontynuacji zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych przyczyn wydania decyzji odmownej, w szczególności niewyjaśnienie, na czym polega sprzeczność planowanej przez skarżących zabudowy z zabudową istniejącą, 3. art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak ustalenia, w jakim stopniu sąsiedztwo zabudowy zagrodowej będzie kolidowało z zabudową jednorodzinną mieszkaniową, szczególnie w kontekście faktu, iż zabudowa zagrodowa znajdująca się w obszarze analizowanym jest w stanie zaniku, a z nieruchomości rolnej zostały wydzielone niewielkie działki, na których faktycznie nie ma możliwości prowadzenia działalności rolniczej, jak również poprzez nieprzeprowadzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem rodzaju prowadzonej działalności rolniczej w obszarze analizowanym, jej zakresu i wielkości, jak również sposobu wykorzystywania poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, 4. art. 80 k.p.a., poprzez całkowicie dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że planowana przez skarżących inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy z jedynego dowodu w sprawie, który ma na celu ustalenie tej okoliczności - analizy funkcji oraz cech zabudowy - nie wynika, dlaczego planowana inwestycja nie będzie spełniała przesłanek kontynuacji funkcji zabudowy, 5. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przejawiające się w błędnej jego wykładni, polegającej na przyjęciu, wbrew utrwalonemu stanowisku sądownictwa administracyjnego, że kontynuacja funkcji zabudowy przejawia się w konieczności istnienia w sąsiedztwie zabudowy o podobnych parametrach jak planowana, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wskazuje, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z istniejącymi, a ww. przepis powinien być interpretowany szeroko, z uwzględnieniem praw własnościowych właściciela działki, a najistotniejszą przesłanką jest możliwość pogodzenia (brak sprzeczności) nowej zabudowy z funkcją dotychczasowej, 6. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, przejawiające się w jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że ochroną interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich będzie istotne ograniczenie praw właścicielskich skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na niezgodność decyzji organu pierwszej instancji z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia stanowiącego kompilację uzasadnienia analizy urbanistycznej oraz wyrwanych z kontekstu uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, wydanych w zupełnie odmiennych stanach faktycznych, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia rzeczywistych podstaw wydania decyzji odmownej. Organ nie wskazał, na czym ma polegać uciążliwość związana z sąsiedztwem zabudowy zagrodowej. Organ nie wskazał również, czy owa uciążliwość w jakimkolwiek stopniu stanowi zagrożenie, czy to dla zabudowy działki sąsiedniej, czy dla sposobu korzystania z niej, czy też dla osób, które miałyby zamieszkać na działce. Kwestia uciążliwości powinna być traktowana w sposób obiektywny, przy uwzględnieniu stanu faktycznego, a nie w sposób uznaniowy, który zaprezentował organ. Skarżący podnieśli, że na terenie gminy C. w wielu miejscach sąsiadują ze sobą siedliska rolne i budynki stricte mieszkalne i organ nie widzi przeszkód dla ich funkcjonowania. A przecież w przeszłości organ musiał wyrazić zgodę albo na pobudowanie siedliska gospodarstwa rolnego obok zabudowy jednorodzinnej, albo na zabudowę jednorodzinną obok zagrodowej, skoro takie zabudowy sąsiadują ze sobą i wzajemnie ze sobą nie kolidują. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych skarżący wskazali, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi być interpretowany szeroko, z uwzględnieniem faktu, iż stanowi on ograniczenie realizowania prawa własności właścicieli nieruchomości. Wykładnia systemowa tegoż przepisu każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela nieruchomości, po to aby mogła być w pierwszej kolejności zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady mogą wynikać jedynie z przepisów prawa. Skarżący podnieśli, że powyższy przepis jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Ograniczenie tego prawa - jako wyjątek od ogólnie przyjętej zasady, musi następować na jasnych, zrozumiałych zasadach, w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela, z poszanowaniem interesów innych osób, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący stwierdzili, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu zapewnienie określonego ładu przestrzennego, jednak nie oznacza to restrykcyjnego stosowania przepisów ww. ustawy, prowadzącego do wydania decyzji odmownej i rażącego ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości, jeżeli chodzi o sposób jej zagospodarowania. Celem tychże przepisów nie jest blokowanie procesu inwestycyjnego, lecz jego harmonijny rozwój, w zgodzie z zastaną zabudową. Interpretacja przepisów ww. ustawy nie może prowadzić do tego, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż inwestorów na terenach, które są takim planem objęte. Skarżący zaznaczyli, że proces zabudowy i sposobu użytkowania nieruchomości nie ma charakteru całkowicie statycznego. W miarę rozwoju techniki zmienia się sposób życia ludzi. Niewielkie gospodarstwa rolne, które we wsiach XX wieku były normą, obecnie zanikają, przede wszystkim ze względów ekonomicznych. Na produkcję rolną na poziomie działalności gospodarczej nastawione są duże gospodarstwa, mniejsze ograniczają produkcję do własnych potrzeb, a niegdysiejsi gospodarze, czy raczej ich następcy, z reguły wybierają zawody niezwiązane z rolnictwem i dawne zagrody de facto spełniają rolę budownictwa jednorodzinnego. Budynki gospodarcze wykorzystywane są jako garaże, a działalność rolnicza zostaje ograniczona do uprawy przydomowego ogródka i hodowli inwentarza na własne potrzeby - co przecież z powodzeniem można realizować również przy budownictwie mieszkaniowym. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, że kontynuacja funkcji nie polega na mechanicznym odtworzeniu zabudowy sąsiedniej, nie tworzy bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli jej istnienie da się pogodzić i nie jest sprzeczne z funkcją dotychczas istniejącą w analizowanym obszarze. Zdaniem skarżących, zawężające rozumienie kontynuacji funkcji prowadziłoby do paraliżu jakichkolwiek inwestycji związanych np. z rozwojem technologicznym. W ich ocenie organy obu instancji w żadnym stopniu nie wskazały, na czym polega sprzeczność zabudowy zagrodowej, "łączącej w sobie funkcje mieszkaniową, z mieszkaniową jednorodzinną". W ocenie wnioskodawców obie funkcje nie tylko nie stoją ze sobą w sprzeczności, ale wręcz się uzupełniają. Sednem obu funkcji jest stworzenie ośrodka życiowego (mieszkaniowego) dla inwestora (właściciela nieruchomości). Skarżący dodali, że organy ponadto zignorowały stan faktyczny siedlisk. Stan budynków w obu zabudowach zagrodowych jednoznacznie wskazuje, że funkcja gospodarstwa rolnego ma charakter zanikający. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się natomiast na rozstrzygnięcie Sądu, w którym mowa była o rozwijającej się funkcji rolniczej. Oba siedliska de facto w chwili obecnej pełnią przede wszystkim funkcję mieszkaniową, a funkcja gospodarstwa rolnego jest realizowana jako pomocnicza. Część budynków, formalnie istniejąca na mapach geodezyjnych, w rzeczywistości jest zburzona, bądź stanowi ruinę. Na działce nr [...] nie istnieją już budynki gospodarcze, które znajdowały się po lewej stronie (na nowym wyrysie z mapy ewidencyjnej tych budynków już nie ma). Na działce nr [...] budynki oznaczone numerami [...]-[...] w istocie stanowią ruinę, bez dachu, z częściowo wyburzonymi ścianami, są natomiast pobudowane, bez zaznaczenia w ewidencji, garaże dla samochodów osobowych. Budynek oznaczony nr [...] jest w istocie drewnianą szopą. Jedynym murowanym budynkiem zdatnym dla celów gospodarczych (aczkolwiek ewidentnie wymagającym generalnego remontu, w tym wymiany eternitowego dachu), jest budynek na działce nr [...], oznaczony nr [...]. Organ nie ustalił również, że budynek mieszkalny, formalnie posiadający około 100 m2 powierzchni, faktycznie jest budynkiem czterorodzinnym (już sama wielkość budynku poddaje pod wątpliwość ustalenia organu, co do powierzchni mieszkalnej), którego mieszkańcy nie pracują zawodowo w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżących, organ zignorował również fakt, że działka objęta wnioskiem stanowi grunt VI klasy i z takimi też gruntami sąsiaduje. Faktycznie więc, jakakolwiek działalność rolnicza na tych gruntach jest mało efektywna, a tym samym skazana na niepowodzenie. Te wszystkie okoliczności, w ocenie skarżących, organ winien wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku, a następnie odwołania od decyzji. Skarżący dodali, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mówi o faktycznym zabudowaniu działki w obszarze analizowanym, a nie o potencjalnych możliwościach jej wykorzystania czy zabudowy. Istnieje więc konieczność wzięcia pod uwagę również faktu, że istniejące w obszarze analizowanym gospodarstwa rolne są w stanie zaniku. Ponadto organ powinien wziąć pod uwagę oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na tym polega wykładnia celowościowa przepisu. Celem bowiem omawianego przepisu, poza kwestiami architektonicznymi i funkcjonalnymi, nie jest blokowanie obywatelom nowych inicjatyw, a czuwanie aby skutek tych inicjatyw nie był nadmiernie uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich i jednocześnie aby nowa inwestycja powodowała harmonijny rozwój terenu. Tę okoliczność bezwzględnie organ powinien zbadać. Tymczasem organy obu instancji nie skupiły się na zbadaniu stanu faktycznego, a jedynie ograniczyły do wyciągnięcia całkowicie dowolnego wniosku, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa, to wyklucza ona zabudowę jednorodzinną mieszkaniową. Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy, czy projektowaną przez skarżących inwestycję można pogodzić - czy nie jest sprzeczna z istniejącą już zabudową. Skarżący poddali również w wątpliwość możliwość generowania uciążliwości przez pole, na którym uprawia się zboże bądź rośliny kopne - a tak wygląda stan faktyczny, jeżeli chodzi o sąsiedztwo działki skarżących. Obsługa takiej uprawy sprowadza się do orki i zbronowania - maksymalnie dwa razy w roku, obsiania/obsadzenia - raz w roku, nawiezienia - do kilku razy w roku, zebrania plonów - raz w roku. Uciążliwość takiego sąsiedztwa jest dalece mniejsza, niż uciążliwość na przykład drogi o dużym natężeniu ruchu. Organ winien badać stan faktyczny, a nie skupiać się na potencjalnych, możliwych uciążliwościach. Skarżący wyjaśnili, że decydując się na budowę domu na przedmiotowej działce, zdają sobie sprawę z charakterystyki sąsiedztwa i z pewnych niedogodności. Wprawdzie to właściciel nieruchomości już zabudowanej powinien być objęty ochroną ze strony organu administracji, ale ta ochrona musi uwzględniać interesy obu stron i nie może zbyt mocno ingerować w swobodne dysponowanie swoją własnością. Jeżeli sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej nie powoduje uciążliwości dla właściciela nieruchomości zabudowanej zabudową zagrodową (w dodatku zanikającą), to nie powinno być przeciwwskazań dla realizacji takiej inwestycji, nieoddziaływującej negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Skarżący w podsumowaniu wyjaśnili, że istotnym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie na ile planowaną inwestycję można pogodzić z już istniejącą zabudową, przy przyjęciu, że będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją. Z uzasadnienia zaskarżanej decyzji nie wynika, aby organ w tym zakresie poczynił jakiekolwiek ustalenia, ograniczając się do usankcjonowania w formie decyzji założonego z góry poglądu, opierającego się wyłącznie na literalnej interpretacji przepisów ustawy, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jest niemożliwe z uwagi na brak tożsamego budynku na działkach sąsiednich, zabudowanych zabudową zagrodową. Organ nie dokonał natomiast ustaleń związanych z faktycznie pełnioną funkcją zabudowy zagrodowej i czy w powiązaniu z tymi ustaleniami funkcja mieszkaniowa będzie stała w sprzeczności z zanikającą funkcją zagrodową nieruchomości sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) dalej powoływanego jako "rozporządzenie". W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy – w świetle art. 6 ust. 2 ustawy - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 318/14; 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2106/12; 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12; 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 222/14; 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 31/13; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji przyjąć zatem należy, że ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu. W myśl § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie opisane powyżej czynności zostały przeprowadzone. Autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji, w oparciu o przepisy rozporządzenia prawidłowo ustaliły charakterystyczne parametry zabudowy występującej na działkach znajdujących się w graniach obszaru analizowanego. W kontrolowanej sprawie inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w granicach obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) znajdują się wyłącznie obiekty budowlane w zabudowie zagrodowej, usytuowane na działkach o numerach [...] oraz [...] i [...]. Podkreślić przy tym należy, że w skardze skarżący nie kwestionowali ustaleń, zgodnie z którymi taka właśnie jest funkcja zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, jednakże podnosili, podobnie jak w odwołaniu, że jest to funkcja zanikająca, i że nie koliduje ona z projektowaną na działce nr [...] zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew stanowisku skarżących, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 535/10 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wskazuje się, że zabudowę zagrodową tworzą w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (vide § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Wskazuje się w nim także, iż budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (vide § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Inaczej natomiast definiuje się w tym rozporządzeniu zabudowę jednorodzinną, wyjaśniając, że należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (vide § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, jak słusznie zauważają skarżący, co do zasady nie polega na mechanicznym odtworzeniu zabudowy sąsiedniej, jak również nie tworzy bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12 oraz z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych (a takie występują w obszarze analizowanym wyznaczonym w przedmiotowej sprawie) winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 333/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji zgodzić się należy z organami obu instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa. Wbrew zatem zarzutom skarżących, zostało prawidłowo wyjaśnione w sprawie, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej na obszarze analizowanym funkcji zabudowy (tj. zabudowy zagrodowej). Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydaną w niniejszej sprawie decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową. Ponadto stwierdzić należy, że wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu, co zarzucono w skardze, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto niezbędne jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Opisywany w skardze element uzasadnienia decyzji organów obu instancji, zawierający powołanie poglądów sądów administracyjnych, choć nie jest niezbędny, to nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., albowiem stanowi wzmocnienie siły argumentacji zawartej w uzasadnieniu prawnym decyzji. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, stan faktyczny istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej został ustalony prawidłowo. W szczególności nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie skarżących, że zabudowa zagrodowa usytuowana na działce nr [...] znajduje się w zaniku. Właściciele działki nr [...] – A. i B. S., zawiadomieni o wszczęciu postępowania, złożyli pismo, w którym wyrazili sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnili, że działka objęta wnioskiem położona jest zbyt blisko należących do nich zabudowań gospodarskich. Wskazali, że są rolnikami, prowadzą chów bydła i trzody chlewnej. Wyrazili także obawę, że w przyszłości mogą ich sąsiadom przeszkadzać zapachy z obory i obornika, jak i hałasy maszyn i urządzeń w gospodarstwie. Zainteresowani dodali, że okoliczne tereny są to tereny typowo rolnicze z siedliskami gospodarczymi i blisko parku narodowego. Powyżej przedstawione stanowisko bezpośrednich sąsiadów skarżących potwierdza wywody organów dotyczące uciążliwości, jakie wiążą się z zabudową zagrodową, i jakie stanowią kluczowy argument za tym, że planowana przez skarżących funkcja zabudowy nie stanowi jej kontynuacji. Bezzasadnie również skarżący zarzucali, że nie wyjaśniono w sprawie, na czym polega sprzeczność planowanej zabudowy z zabudową istniejącą. Lakoniczne wprawdzie w tym zakresie wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi jednak o istocie sprawy, Kolegium podkreśliło bowiem, że na gruncie niniejszej sprawy wprowadzenie ewentualnej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w obszar, gdzie funkcjonuje zabudowa zagrodowa jest niewskazane z uwagi na uciążliwości, jakie generuje zabudowa zagrodowa. Słusznie przy tym Kolegium wyjaśniło, że zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i dodatkowo stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika. Należy dodać, że podnoszona przez skarżących okoliczność, że na sąsiednich działkach o zabudowie zagrodowej realizowana jest również funkcja mieszkaniowa, nie może być podstawą do stwierdzenia kontynuacji tej funkcji przez planowaną zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zabudowa zagrodowa w sposób oczywisty składa się bowiem również z budynku mieszkalnego, który jednak towarzyszy zasadniczej działalności rolniczej. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, prowadzenie gospodarstwa rolnego, w tym w formie, jaka została opisana w piśmie właścicieli działki nr [...], generuje i będzie generować uciążliwości, które nie są do pogodzenia z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wynika to chociażby z odorów i hałasów wprowadzanych do otoczenia w związku z chowem zwierząt hodowlanych, czy też z użyciem maszyn i urządzeń rolniczych, a także z uprawą i zbiorem roślin. Należy przy tym dodać, że czynności niezbędne w gospodarstwie rolnym podejmowane są często we wczesnych godzinach porannych, czy późnych wieczornych, a zatem w godzinach, które są przeznaczone na odpoczynek w przypadku zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nie ma przy tym znaczenia, jaki obecnie skarżący deklarują subiektywny stosunek do tego rodzaju ewentualnych uciążliwości. Oceny tych uciążliwości należy bowiem dokonywać z uwzględnieniem obiektywnych okoliczności. W taki sposób została ta kwestia potraktowana w przedmiotowym postępowaniu przez organy. Ocenie dokonanej w sprawie nie można zarzucić cech uznaniowości. Ocena ta bowiem opiera się na dowodach w postaci zarówno analizy urbanistycznej, jak również wyjaśnieniach zainteresowanych właścicieli działki nr [...]. Warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Dlatego też okoliczność, że inwestor zgadza się na to, aby jego dom jednorodzinny, pełniący funkcję wyłącznie mieszkalną, usytuowany został na terenie sąsiadującym bezpośrednio z zabudową zagrodową i tym samym zgadza się na niedogodności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nie ma w tej sprawie także znaczenia okoliczność, w jaki sposób lokalizuje się zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkalną jednorodzinną w innych obszarach gminy C. Przedmiotem tego postępowania są bowiem warunki zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości Z., gmina C., zatem tylko cechy i funkcje zabudowy terenu wyznaczonego wokół tej działki mogą stanowić odniesienie dla wyznaczenia dopuszczalnych form zabudowy działki. Badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy dokonywane jest dla każdego przedsięwzięcia objętego wnioskiem indywidualnie, z uwzględnieniem ustaleń faktycznych i prawnych właściwych dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba jeszcze raz, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa stanowi normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Istotą tejże zasady jest wymóg zachowania kontynuacji funkcji istniejącej na danym terenie. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, gdzie nie ma zabudowy spełniającej ten warunek. Wolność zagospodarowania terenu ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których stosowanie jest obowiązkiem organów administracji publicznej, działających na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Nie można zatem mówić o nadmiernym ograniczeniu prawa własności w niniejszej sprawie, skoro następuje ono na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Gwarantowana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ochrona prawa własności nie jest ochroną absolutną, lecz doznaje ograniczeń w przepisach ustawowych, o ile nie naruszają one istoty prawa własności. Jednym z takich przepisów jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ją oddalił.