II SA/Gl 1998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. M. K. prowadzący działalność pod nazwą "A" w B. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zakładu zbierania i odzysku odpadów w J. przy ul. [...], na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5. W dołączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, że aktualnie na terenie przewidzianym pod inwestycję znajduje się budynek garażowy oraz place składowe byłej fabryki mebli giętych (s. 8). Planowana inwestycja obejmuje budowę hali namiotowej o pow. ok. 300 m2 (ściany z blachy falistej, dach z brezentu), hali o konstrukcji stalowej o pow. ok.360 m2, zmianę sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie garażowo-magazynowe z zapleczem technicznym, budowę kontenerowego zaplecza socjalnego, budowę boksów do składowania odpadów, budowę budynku wagi i portierni, przebudowę sieci kanalizacyjnych, budowę dróg wewnętrznych i placów manewrowych (s. 5). Wskazano także, że inwestor uzyskał decyzję środowiskową z [...]r. dla instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów na działce nr 6, która dotyczyła budowy hali namiotowej z przeznaczeniem na sortownię i magazyn. W związku z podziałem geodezyjnym działki 6 na działki 7 i 8, decyzja ta została zmieniona decyzją wójta gminy z [...]r., z uwagi na zmianę numeracji działki, na której posadowiona halę na działkę nr 7. Aktualna inwestycja związana jest z planem przeniesienia zakładu z działki 7 na działki objęte wnioskiem (s. 7). W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy J. postanowieniem z [...] r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Raport został złożony [...]r. Na etapie prowadzonych uzgodnień i uzyskiwania opinii organ instancji powziął informację, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie zostało w części zrealizowane, w związku z czym [...]r. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o zweryfikowanie tej okoliczności. Natomiast E. K. w dniu [...]r. złożył w siedzibie organu zdjęcia terenu inwestycji, mające potwierdzać prowadzenie działalności. Pismem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. zawiadomił Wójta Gminy J., że w wyniku kontroli stwierdzono fakt prowadzenia na działkach nr 1, 2, 3, 4 i 5 działalności polegającej na selektywnej zbiórce odpadów. Na działkach 3 i 5 wybudowano bez pozwolenia halę namiotową, remont dawnego garażu i szatni jest prowadzony bez zgłoszenia, samowolnie także utwardzono plac manewrowy, organ nadzoru prowadzi postępowanie w celu likwidacji samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych. Dołączono kopię postanowienia z [...]r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, nakładającego na M. K. obowiązek dostarczenia określonych w tym postanowieniu dokumentów, w związku ze stwierdzoną samowolną budową hali do segregowania odpadów komunalnych i ich belowania. Uzyskano także kopię decyzji Starosty [...] z [...] r., którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do remontu istniejącego budynku garażowo-warsztatowego na działkach 2 i 1 w J., wobec stwierdzonego faktu wykonania tych robót przed dokonaniem zgłoszenia z [...] r. i prowadzenia w stosunku do tych robót postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast pismo Starosty [...] z [...]r., skierowane do "A" M. K. zawiera wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszania ustawy o odpadach i posiadanego zezwolenia oraz zagrożenie cofnięciem zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów, wobec stwierdzonego faktu naruszania ustawy i posiadanego zezwolenia, i prowadzeniem działalności na działkach, których nie wskazano we wniosku o wydanie pozwolenia na zbieranie i odzysk odpadów. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy J. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku, podając w podstawie prawnej przepis art. 71 ust. 2, pkt 2, art. 73, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, 82 85 i 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1394 ze zm.),zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano przebieg postępowania oraz zakres planowanego przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na środowisko, a także zgodność z planem miejscowym. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć planowanych, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgromadzony w sprawie materiał potwierdza, że inwestor rozpoczął już działalność w zakresie objętym wnioskiem i dokonał samowolnie część robót budowlanych, o jakich mowa we wniosku. Świadczą o tym: wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej o miejscu prowadzenia działalności przy ul. [...], faktyczne przywożenia odpadów komunalnych, wybudowanie hali namiotowej i prowadzenie robót przygotowujących budowę hali stalowej, utwardzenie powierzchni, a także liczne interwencje mieszkańców protestujących przeciwko uciążliwościom generowanym przez działalność. Fakt samowolnych robót budowlanych w stosunku do obiektów wymienionych we wniosku potwierdzają także rozstrzygnięcia i pisma organów administracji: decyzja Starosty [...] z [...] wnosząca sprzeciw do zgłoszenia robót polegających na budowie obiektu tymczasowego (hali namiotowej o pow. 200 m2 na działce 2), pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Delegatura w B. potwierdzające prowadzenie działalności na działkach objętych wnioskiem i wykonanie takich prac jak utwardzenie terenu, budowę separatora, orurowania pod kanalizację, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzając fakt samowoli budowlanej w zakresie budowy hali namiotowej, remontu garażu i danej szatni, utwardzenia terenu i informujące o wszczęciu postępowań naprawczych. Okoliczności te w ocenie organu uzasadniają odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Odwołanie od decyzji wniósł M. K., reprezentowany przez pełnomocnika. Zwrócił się o uchylenie decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że strona prowadzi działalność określną we wniosku o wydanie decyzji, a także naruszenie art. 71 ustawy poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana w sytuacji, gdy wnioskodawca podjął działania celem realizacji planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu podano, że odmowa pozbawiona jest podstaw, w postępowaniu stwierdzono zgodność inwestycji z planem miejscowym, uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie, sporządzono raport. Spełnione zostały zatem ustawowe przesłanki do wydania decyzji. Odmowa bazuje na twierdzeniu o częściowej realizacji inwestycji, nie zostało ono zatem zrealizowane w całości. Organ pominął fakt, że inwestor legitymuje się pozwoleniem na zbierania i odzysk odpadów oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z tego powodu prowadzenie takiej działalności przy ul. [...] jest uprawnione. Organ nie wykazał, że realizowana jest inwestycja objęta wnioskiem z [...] r. Natomiast w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do intensyfikacji i zmiany rodzaju usług, stąd prowadzenie postępowania środowiskowego jest uzasadnione. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nawet całościowe zrealizowanie inwestycji nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań (wyrok NSA z 3 lutego 2010 r., sygn. II GSK 6/10). W piśmie procesowym z 2 października 2013 r. pełnomocnik inwestora podał, że hala namiotowa na działkach nr 3 i 5 została zlikwidowana. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji naruszył przepis art. 71 ustawy. Decyzja środowiskowa poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę, ale nie daje podstaw do prowadzenia robót budowlanych. Ma ona charakter deklaratoryjny, stwierdzający określony stan prawny. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, że decyzji takiej nie można wydać dla inwestycji już zrealizowanej lub w toku realizacji. Taki zakaz nie wynika wprost z art. 71 ustawy. Dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji rozpoczętej w drodze samowoli. Rolą organu jest określenie środowiskowych uwarunkowań, a nie kontrola legalności zagospodarowania działki, kwestie samowoli budowlanej podlegają kognicji innych organów. Stwierdzono, że decyzja środowiskowa ma charakter związany, spełnienie wymagań ustawowych obliguje organ do określenia środowiskowych uwarunkowań. W sytuacji, gdy nie prowadzono oceny oddziaływania na środowisko, odmowa jest dopuszczalna tylko w sytuacji niezgodności z planem miejscowym, czego w sprawie nie stwierdzono. Na decyzję Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniósł E. K., żądając jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że nie jest zasadna teza, jakoby dopuszczalne było określenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji innych, niż dopiero planowane. Stanowisko to zostało podtrzymane na rozprawie przez pełnomocnika Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Podkreśliło, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może mieć miejsce w ustawowo określonych sytuacjach (sprzeczności z planem, odmowy uzgodnienia, odmowy realizacji w innym wariancie, niż podany we wniosku, sprzeczności z przepisami odrębnymi, stwierdzonej możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko). Fakt rozpoczęcia inwestycji nie ogranicza możliwości wydania decyzji środowiskowej. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. K. w piśmie z [...]r. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, w którym określono przedmiot inwestycji i zakres planowanych robót. Były one związane z budową zakładu zbierania i odzysku odpadów na innych działkach, niż prowadzona przez inwestora działalność na podstawie posiadanego zezwolenia. Sam inwestor podał w karcie informacyjnej jakiej działki dotyczy posiadane zezwolenie i dla jakich działek określono w przeszłości środowiskowe uwarunkowania. Działka 6, dla której uzyskano decyzję środowiskową dla budowy hali namiotowej, została podzielona na działki o nr 7 i 8, żadna z nich nie jest działką wymienioną we wniosku. Hala postawiona na działce nr 7 planowana była do przeniesienia w związku z deklarowanym przez inwestora zamiarem przeniesienia działalności na działki objęte wnioskiem. Zasadne wobec tego jest przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zamierzenie nowe i jest związana z planami budowy nowych obiektów i przystosowania istniejących do potrzeb działalności. Odmienne twierdzenia pełnomocnika strony sformułowane w odwołaniu stoją w sprzeczności z danymi podanymi przez samego inwestora i nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Ani karta informacyjna, ani sporządzony raport nie określają inwestycji jako mającej związek z intensyfikacją prowadzonej działalności, nie wskazują na kwestię kumulowania oddziaływań, natomiast wyraźnie stanowią o zmianie lokalizacji zakładu i budowie zakładu w nowej lokalizacji (s. 6 raportu). Nie budzi też wątpliwości w ocenie Sądu, że inwestor przystąpił do realizacji przedsięwzięcia opisanego we wniosku. Jakkolwiek postępowanie przed nadzorem budowlanym w tym zakresie nie zostało ostatecznie zakończone, na etapie orzekania przez organ I instancji było ono w toku, co stanowi dostateczną przyczynę uznania, że na ówczesnym etapie sprawy trwało postępowanie naprawcze w stosunku do stwierdzonych przypadków samowoli budowlanej na działkach objętych wnioskiem. W konsekwencji kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku jako "budowa zakładu", w sytuacji trwającego postępowania przed nadzorem budowlanym i stwierdzonego przez organ ochrony środowiska faktu wykonania planowanych obiektów zakładu i wykonania innych robót budowlanych w obiektach istniejących. Zasadniczo prawidłowa jest teza zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że ustawa nie wyklucza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy już zrealizowanych. Nie stoi ona przy tym w sprzeczności z tezą skargi, że decyzję wydaje się dla planowanych przedsięwzięć, przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Podstawą takiego stanowiska jest brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem nie tylko decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych ma miejsce w sytuacjach usuwania samowoli budowlanej i dotyczy przypadków określonych w art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. Należy podkreślić, że zgodnie z powołanymi przepisami prawa budowlanego, wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót może mieć miejsce w przypadku, gdy budowa nie została zakończona. W przypadku, gdy budowa została zakończona, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego) lub zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Wydanie decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 prawa budowlanego poprzedza nałożenie przez organ na inwestora obowiązku złożenia określonych dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, należą do niech dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, do których należy zaliczyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy obowiązek jej wydania wynika z ustawy ze względu na rodzaj inwestycji. Przedstawiona regulacja nie wyklucza zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych, potwierdza jednak równocześnie, że decyzja taka winna być wydana przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, w tym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub o pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli inwestycja wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Trzeba przy tym podkreślić, że jakkolwiek postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczynane jest na wniosek, to może on być skutecznie złożony wówczas, gdy z przepisów prawa wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej. Wskazane okoliczności w przekonaniu Sądu mają wpływ na dopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie pierwotnie złożonego wniosku, dotyczącego budowy planowanego przedsięwzięcia. Wobec stwierdzenia przystąpienia do realizacji tego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej i z naruszeniem reżimu prawa budowlanego, w zainicjowanym trybie procedura środowiskowa nie może być kontynuowana. Nie wyklucza to, jak wyżej wyjaśniono, możliwości wydania decyzji środowiskowej, ale może to mieć miejsce w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego ewentualnie procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez ten organ czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy (pozwoleniu na wznowienie robót, zatwierdzenie projektu budowlanego). W oderwaniu od tych postępowań brak jest podstaw do prowadzenie postępowania w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, której kształt i zakres wymaga weryfikacji ze względu na poczynione przez inwestora działania faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję odmowną nie rozważyło, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania którejś z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjmując ogólną dopuszczalność prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem, którego przedmiotem była planowana budowa zakładu, zaś w obecnym stanie sprawy wniosek taki mógłby być uzasadniony faktem prowadzenia postępowania legalizacyjnego i winien dotyczyć inwestycji objętej tym postępowaniem. Okoliczność ta wymaga ustalenia, a zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie procesowego obowiązku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania ograniczonych do kosztów zastępstwa procesowego postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.