II GSK 6/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 808/09 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy S. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 808/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie dotyczącej odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Gmina S. zwróciła się do Instytucji Zarządzającej – Zarządu Województwa [...] o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 projektu pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Departamentu Programów Regionalnych, działając w imieniu Instytucji Zarządzającej – Zarządu Województwa [...], poinformował Gminę S. o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niedokonanie przez wnioskodawcę prawidłowej klasyfikacji przedsięwzięcia zgodnie z Dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40, ze zm.) i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo tego, że zachodziła taka konieczność. Gmina S. złożyła protest na powyższe rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] października 2009 r. zastępca Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych, działając w imieniu Instytucji Zarządzającej – Zarządu Województwa [...], poinformował Gminę S., że jej protest został rozpatrzony negatywnie. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że przewidziana w Przewodniku Beneficjenta możliwość warunkowej oceny wniosku o dofinansowanie, który to wniosek nie spełnia kryterium poprawności procedury oceny oddziaływania na środowisko, dotyczy tylko tych sytuacji, w których nieprawidłowości w przeprowadzeniu wspomnianej procedury mogą zostać poprawione. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wadliwość procedury ma charakter trwały i nienaprawialny, bowiem znacząca część inwestycji została już wykonana i wobec tego nie jest możliwe uwzględnienie na etapie uzyskiwania zezwolenia inwestycyjnego informacji uzyskanych w toku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 8 dyrektywy 85/337/WE), ani także poprawienie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Z uwagi na etap, na jakim znajduje się realizowana inwestycja nawet ponowne przeprowadzanie nowej procedury oceny oddziaływania na środowisko w żadnym wypadku nie usunie błędu polegającego na nieprzeprowadzeniu takiej oceny przed uzyskaniem stosownych zezwoleń, o jakich mowa w przepisach powołanej wyżej dyrektywy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina S. Skarżąca podniosła, że w sprawie nie zastosowano zasad i wytycznych zawartych w Przewodniku Beneficjenta (dopuszczających warunkowe przyjęcie wniosku, który nie spełnia kryterium poprawności procedury oceny oddziaływania na środowisko lub jeżeli ocena wykonalności środowiskowej nie została zakończona), a także postanowień załącznika do uchwały nr 517/210/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r. - "Informacja o trybie stosowania kryteriów wykonalności i kryteriów strategicznych wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013" (przewidujących – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na etapie oceny wykonalności – wskazanie niezbędnych kroków możliwych do podjęcia w celu zapewnienia zgodności planowanych przedsięwzięć z wymaganiami dyrektyw unijnych w zakresie wskazanej wyżej oceny i warunkowe przekazanie projektu do dalszej oceny wykonalności). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy organ zasadnie odrzucił wniosek Gminy S. z uwagi na nieprzeprowadzenie w odniesieniu do wznoszonego obiektu procedury oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji, gdy strony są zgodne, że realizowane przedsięwzięcie winno podlegać obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG, Państwa Członkowskie zostały zobligowane do podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, że przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji – podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Z kolei art. 8 powyższej dyrektywy określa, że wszelkie informacje zbierane w ramach oceny oddziaływania na środowisko muszą być uwzględniane w procedurze zezwolenia na inwestycję. Tego rodzaju obowiązek został określony także w implementującej powyższą dyrektywę ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227; dalej powoływana jako: ustawa OOŚ), która w art. 59 ust. 1 stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja (...) planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe regulacje oznaczają, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko winno poprzedzać wszelkiego rodzaju procedury zmierzające do udzielenia zezwoleń na realizację inwestycji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona na wstępnym etapie realizacji inwestycji, to wnioskodawca nie spełnił wymogów wskazanych w przepisach prawa wspólnotowego i wobec tego słusznie projekt Gminy został odrzucony jako niespełniający kryterium wykonalności środowiskowej. Ponadto, skoro przepisy wspólnotowe stawiają wymaganie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed realizacją inwestycji, to brak takich procedur na tym etapie nie może zostać konwalidowany już po wydaniu stosownych zezwoleń na budowę. Sąd uznał ponadto, że z uwagi na tę "uprzednią" wadliwość projektu Gminy, polegającą na nieprzeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko – nie było możliwe warunkowe dopuszczenie projektu do dalszej oceny przez Zarząd Województwa, przewidziane w Przewodniku Beneficjenta oraz w załączniku do uchwały Zarządu Województwa [...] nr 517/210/09. Powołane przez skarżącą postanowienia powyższych dokumentów odnoszą się jedynie do inwestycji "planowanych", a więc takich, co do których istnieją zamierzenia jej powstania w przyszłości, które nie znajdują się jeszcze w stadium realizacji, a zatem nie mogą być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, skoro w momencie składania i rozpatrywania wniosku, inwestycja znajdowała się w znacznym stopniu zaawansowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie, że ocena projektu została dokonana w sposób niezgodny z prawem i przekazanie sprawy Zarządowi Województwa [...] do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od Instytucji Zarządzającej na rzecz Gminy S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego: 1. art. 59 ust. 1 ustawy OOŚ poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, iż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych może być wydawana (i modyfikowana) wyłącznie dla inwestycji planowanych, czyli tylko przed rozpoczęciem działań w celu uzyskania zgody na inwestycję, ponadto poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co wyraża się w przytoczeniu tego przepisu na potwierdzenie tezy o nieusuwalnym charakterze wady projektu Gminy, polegającego na niemożności zmiany decyzji środowiskowej z uwagi na stan zaawansowania inwestycji, 2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za legalne postępowania organu administracji, w którym – pomimo ogłoszenia o konkursie, w którym informowano o możliwości dwuetapowej oceny procedury oddziaływania na środowisko, a także pomimo istnienia wyraźnych zapisów tzw. Przewodnika Beneficjenta, który to dopuszcza oraz pomimo wydania wyraźnych wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska – wnioskodawca nie mógł skorzystać z przyznanych mu uprawnień w związku z kolizją prawa krajowego z prawem wspólnotowym, co oznacza dopuszczenie przeniesienia na obywatela negatywnych skutków niewłaściwej implementacji przepisów unijnych do polskiego prawa, 3. poprzez naruszenie norm obowiązujących Instytucję Zarządzającą podczas przyjmowania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektu, tj. zasad oceny wykonalności zapisanych w pkt 7.4.2 Przewodnika Beneficjenta, który w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w procedurze oceny OOŚ nakazuje warunkowe przekazanie projektu do dalszej oceny i pouczenie beneficjenta o możliwych sposobach poprawy, 4. poprzez zaakceptowanie, niemającego podstaw prawnych ograniczenia w dostępie do środków publicznych, dowolnego zakwalifikowania inwestycji oraz uznania, że inwestycje w toku nie mogą być de facto finansowane ze względu na brak możliwości zmiany wydanej wcześniej, zgodnie z polskim prawem decyzji środowiskowej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji – art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP; II. Naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co wyrażało się w oddaleniu skargi pomimo istnienia przesłanek do uznania, iż rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 2 tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) poprzez: a) pominięcie w rozważaniach uzasadnienia i nieodniesienie się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia do stanowiącego zasadniczy zarzut skargi faktu, że warunkowe przyjęcie wniosku obarczonego wadliwością procedury OOŚ jest dopuszczone przez Instytucję Zarządzającą, zgodne z Przewodnikiem Beneficjenta obowiązującymi w czasie oceny wniosku (oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie odrzucenia wniosku a przepisami obowiązującymi przy jego ocenie), b) pominięcie w rozważaniach uzasadnienia i nieuzasadnienie przy ocenie prawnej przyczyn, dla których Sąd przyjął, iż dopuszczalne jest jedynie zgłoszenie do finansowania projektów planowanych, c) pominięcie i nieodniesienie się w rozważaniach uzasadnienia, przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia, do istotnych dla rozstrzygnięcia faktów: - że decyzja środowiskowa w spornej sprawie wydana została w roku 2007 i że istniał wówczas problem we właściwej implementacji m.in. dyrektywy 85/337/EWG do prawa polskiego, w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko, co nie może prowadzić do wniosku o wyłączeniu z finansowania inwestycji rozpoczętych na podstawie przepisów obowiązujących przed październikiem 2008 r., - że Minister Rozwoju Regionalnego wraz z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska wydał zalecenia po konsultacji z Komisją Europejską, w których ustalono kryteria dopuszczenia do finansowania inwestycji rozpoczętych, a nawet w wyjątkowych przypadkach zakończonych, w których wydane wcześniej (przed wejściem w życie ustawy OOŚ) decyzje środowiskowe wymagały dostosowania do wymogów unijnych, co ma znaczenie dla oceny zgodności takich przypadków z prawem wspólnotowym, - że Gmina S. dostosowała decyzję środowiskową poprzez wydanie nowej z dnia 28 października 2009 r., zgodnej z przepisami wspólnotowymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie tego środka zaskarżenia, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, łącznie z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej oceny oddziaływania inwestycji skarżącej na środowisko, na etapie rozpoczęcia tej inwestycji, spowodowane wadliwą implementacją prawa wspólnotowego do prawa krajowego, mają charakter trwały i nieusuwalny, pomimo tego, iż organ nie wskazał przepisów prawa, z których wynika, że nieprawidłowości te nie mogą być usunięte i mają charakter trwały. Źródłem sporu w tej sprawie jest bowiem to, że inwestycja skarżącej najpierw była oceniona według prawa krajowego jako przedsięwzięcie nienależące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a następnie okazało się, że jest to inwestycja należąca do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ prawo krajowe wadliwie implementowało dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40, ze zm.). Nie jest kwestionowane w sprawie to, że w takim przypadku organ powinien ustalić i rozważyć, czy możliwe jest usunięcie nieprawidłowości w zakresie oceny takiego przedsięwzięcia na środowisko. W tej mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że wadliwość ma charakter trwały, ponieważ znacząca część inwestycji została wykonana i tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie oceny środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nie zostały wskazane w rozstrzygnięciu organu żadne przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z których wynika niedopuszczalność oceny oddziaływania na środowisko w tak szczególnej sytuacji, jaka ma miejsce w tej sprawie. Można więc powiedzieć, że organ rozstrzygnął sprawę bez wskazania jakiejkolwiek podstawy rozstrzygnięcia. W tym zakresie zaś Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, co w istocie rzeczy oznacza rozpoznanie sprawy najpierw przez organ, a następnie przez Sąd pierwszej instancji z pominięciem przepisów prawa materialnego, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia o tym, czy uzupełnienie oceny oddziaływania inwestycji skarżącej Gminy na środowisko było dopuszczalne i możliwe do przeprowadzenia po rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Powołując się na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż ocena oddziaływania na środowisko planowanej przez skarżącą Gminę inwestycji powinna być dokonana przed udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji. Skoro zaś ocena taka nie została przeprowadzona, to wniosek Gminy został słusznie odrzucony jako niespełniający kryterium wykonalności środowiskowej. Jakkolwiek ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie odnieśli się wprost do tego, kiedy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą "[...]", to jednak nie jest kwestionowane przez skarżącą Gminę, że okazało się, iż planowana inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wobec tego konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Zasadnicze zagadnienie w tej sprawie sprowadza się – z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – do oceny, czy po wydaniu pozwolenia na budowę i rozpoczęciu budowy, na etapie prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) postępowania o dofinansowanie projektu, może być przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym zakresie organ zajął stanowisko, które podzielił Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na "uprzednią" wadliwość co do oceny oddziaływania na środowisko i stopień zaawansowania inwestycji, brak jest na obecnym etapie możliwości przeprowadzenia takich działań, które w odniesieniu do wymagań środowiskowych skutkowałyby stwierdzeniem zgodności inwestycji z dyrektywą Rady nr 85/337/EWG, co oznacza, że w tej sprawie nie było możliwości warunkowego dopuszczenia projektu do dalszej oceny, gdyż możliwe jest to wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a więc takich, co do których istnieją zamierzenia ich powstania w przyszłości, które nie znajdują się jeszcze w stadium realizacji, gdy organ może wskazać sposób działania niezbędny do zapewnienia zgodności planowanych przedsięwzięć z wymaganiami dyrektywy. Inaczej mówiąc, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dokonuje się przed udzieleniem pozwolenia na budowę, co na obecnym etapie realizacji inwestycji nie może nastąpić. Zajmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji powołał się m.in. na literalne brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który to przepis wskazuje, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja określonych planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Stanowisko takie – podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt II OSK 1481/07 i odnosiło się do wykładni art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), który to przepis warunkował realizację planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko od uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego wyroku przyjęto stanowisko, iż rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. Należy jeszcze raz podkreślić, że zajmując wspomniane stanowisko Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przepisów rangi ustawowej wynika to, że po wydaniu pozwolenia na budowę i rozpoczęciu budowy nie jest możliwe dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. To, że powołana dyrektywa Rady i ustawa z dnia 3 października 2008 r. nakładają obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, iż tym samym wyłączone jest dokonywanie takiej oceny po uzyskaniu pozwolenia na budowę. To, że organ właściwy w sprawach o pozwolenie na budowę może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę jeżeli są spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji, w tym wymagania w zakresie ochrony środowiska, nie jest równoznaczne z tym, że po wydaniu takiej decyzji wyłączona jest jakakolwiek możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Ocena w tym zakresie wymaga odniesienia się nie tylko do przepisów ustaw z zakresu ochrony środowiska, ale także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w tej kwestii arbitralne stanowisko organu, które bez odwołania się do przepisów prawa przyjmuje założenie, że skoro ocena oddziaływania przedsięwzięcia powinna być dokonana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to – bez względu na szczególne okoliczności sprawy – niedopuszczalne jest dokonywanie takiej oceny po rozpoczęciu budowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest jasne, czy niedopuszczalność takiej oceny należy wiązać, zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji, z datą udzielenia pozwolenia na budowę, rozpoczęciem budowy, czy też ze stopniem zaawansowania budowy. To stanowisko nie uwzględnia również tej szczególnej sytuacji, iż istniała niezgodność między prawem krajowym w Polsce a prawem wspólnotowym w zakresie kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które to przedsięwzięcia wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Negatywne konsekwencje tej niezgodności nie mogą być przerzucone przez organy administracji publicznej na podmioty realizujące określone przedsięwzięcia, a takim podmiotem na równych prawach z innymi jest gmina. Dostrzegając ten problem, co do zasady dopuszczono możliwość uzupełnienia projektu zgłoszonego do dofinansowania w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W załączniku nr 2 do uchwały nr 568/214/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 14 maja 2009 r. – Przewodnik Beneficjenta RPO WP 2007 – 2013 w punkcie 7.4.2. Ocena wykonalności stwierdzono bowiem, że "W związku z zastrzeżeniami Komisji Europejskiej do polskich rozwiązań prawnych w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), IZ RPO WP zezwala potencjalnym beneficjentom na doprowadzenie do pełnej zgodności przygotowywanych inwestycji z prawodawstwem unijnym. W związku z powyższym wprowadzony został wyjątek co do sposobu przeprowadzania oceny dla kryterium: <> (OOŚ) w ramach wykonalności środowiskowej. W jego przypadku ocena przeprowadzana jest dwuetapowo. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie OOŚ na etapie oceny wykonalności (ocena "0") projekt zostanie przekazany warunkowo do dalszej oceny. Po zakończeniu oceny wykonalności beneficjent jest informowany o stwierdzonych uchybieniach, których usunięcie będzie warunkiem zawarcia umowy o dofinansowanie. W stosunku do projektów, które zostaną wybrane przez ZWP, przed podpisaniem umowy o dofinansowanie zostanie przeprowadzona ponowna weryfikacja kryterium poprawności procedury OOŚ". Na rozprawie również pełnomocnik organu przyznał, iż w przyjętej procedurze rozpatrywania wniosków o dofinansowanie dopuszczano warunkowo do dalszego postępowania projekty, które wymagały uzupełnienia w zakresie dokonania oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy bowiem pamiętać, iż nadrzędnym celem wszelkich działań w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest to, aby zostało ono zrealizowane zgodnie z prawem. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na tym, że nie zostały wskazane przepisy, które uzasadniałyby rozstrzygnięcie organu co do niedopuszczalności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko po uzyskaniu pozwolenia na budowę i rozpoczęciu robót budowlanych. Uzasadnia to uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, z przytoczonych wyżej względów, należało ją uwzględnić oraz stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy S. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (240 zł) i w postępowaniu przed NSA (240 zł).