II SA/Gl 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 października 2021 r. nr IFXIV.7840.5.20.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2017 r. K.W. i J.W. (dalej: inwestorzy) zwrócili się do Starosty L. o o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynków gospodarczych na budynek mieszkalno-gospodarczy posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] w L., na działce o nr ewid. 1.. W trakcie postępowania inwestorzy przedłożyli analizę projektowanej przebudowy i nadbudowy budynków gospodarczych, uwzględniającą wymagania określone w § 12 ust. 3 pkt 3 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: t.j. z 2022, poz. 1225, dalej jako: "r.w.t."). Decyzją z dnia 24 listopada 2017 r. nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę uznając, że jest ona zgodna z ustaleniami planu miejscowego oraz innymi przepisami. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej H.J. od w/w decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z 14 sierpnia 2019 r. nr IFXIV.7840.4.72.2017, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zakres sprawdzenia projektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., dalej jako: "p.b.") Podkreślił też, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] r (dalej jako: "m.p.z.p."). Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 1343/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obie wyżej opisane decyzje. Przyczyną ich uchylenia było stwierdzenie, że po zewnętrznej stronie fragmentu ściany budynku, podlegającego rozbudowie, znajdującego się bezpośrednio w granicy z działką nr 2., wykonane ma być docieplenie styropianem o grubości 20 cm. Oznacza to, że w ramach przyjętego przez inwestorów rozwiązania projektowego, docieplenie zewnętrzne powyższego fragmentu ściany, po zrealizowaniu, znajdować się będzie już na terenie innej nieruchomości, niż wskazana w oświadczeniach inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro złożone przez inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało wyłącznie działkę o nr ewid. 1., to organ nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobowiązał inwestorów do dostosowania zaproponowanych rozwiązań projektowych ocieplenia ściany obiektu, znajdującej się w granicy z działką nr 2., poprzez zaprojektowanie docieplenia po stronie wewnętrznej, bez przekraczania granicy nieruchomości, lub do przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działką nr 2.. Wymagana zgoda właścicieli działki nr 2. została dostarczona. W związku z powyższym, decyzją z 11 lutego 2021 r. nr [...] [...] Starosta L. udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto wskazane w wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 1343/19, braki, zostały przez inwestorów uzupełnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca wskazując, że organ I instancji nie wziął pod uwagę jej słusznych interesów i zaniechał uzgodnienia projektu w zakresie odległości od granicy działki skarżącej, mimo że przedmiotowy budynek usytuowany został w tzw. ostrej granicy, co prowadzi do przesłaniania posesji skarżącej. Zarzuciła również, że decyzja została wydana mimo niezgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, dotyczącymi odległości posadowienia budynków od granicy nieruchomości poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadami dobrego sąsiedztwa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Wskazał też, że inwestorzy przedłożyli analizę przesłaniania sąsiedniej zabudowy w wyniku przedmiotowej przebudowy i nadbudowy obiektu z której wynika, że zacienianie nie występuje. Organ podniósł też, że nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji zarzut intensyfikacji emisji zanieczyszczeń, ze względu na projektowany kocioł ekologiczny. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozważenie materiału dowodowego i wydanie zaskarżonej decyzji bez wnikliwej analizy projektu budowlanego, który pogarsza warunki zabudowy na nieruchomości skarżącej przez jej zaciemnienie i możliwość wystąpienia lub zwiększenia immisji na teren jej nieruchomości. Wskazała też na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 30 pkt 20 p.b. poprzez ich niezastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę mimo posadowienia spornego obiektu w ostrej granicy działki. Nadto pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego uzasadnione interesy skarżącej i niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z § 11-13 Rozporządzenia w związku z tym, że posadowienie budynku inwestorów w sposób rażący i niezgodny z zasadami współżycia społecznego narusza prawo innych właścicieli do wykonywania ich prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i podniosła m.in., że w jej ocenie organ nie uaktualnił ustaleń w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Decyzja ta ma charakter związany. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ nie dokonuje zatem oceny tego wniosku w granicach własnego uznania, lecz w granicach ściśle wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta wynika z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. Przepis art. 35 ust. 1 p.b. zakreśla ramy badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego wskazując, że organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. Ze względu na wskazany wyżej związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę organ prowadzący postępowanie jest obowiązany udzielić pozwolenia na budowę, o ile stwierdzi spełnienie powyższych wymagań. Wymienione przepisy wyraźnie precyzują zakres, w jakim organy kontrolują zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co do zasady, to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za zgodność zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jest on osobą legitymująca się stosownymi uprawnieniami oraz posiadającą odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji obiektów budowlanych, a nadto składa w tym zakresie stosowne oświadczenie, dołączane do projektu budowlanego. Ustawodawca przyznał organom ograniczoną możliwość badania i ingerowania w zaproponowane rozwiązania projektowe i kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego, zawężoną w zasadzie do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem." Dokonując analizy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania Sąd doszedł do wniosku, że były one prawidłowe. Organ dokonał oceny przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 p.b. i ustalił, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi dla terenu posadowienia obiektu, przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny oraz został sporządzony przez osobę, posiadającą stosowne uprawnienia. Przebudowie i rozbudowie w przedmiotowej sprawie podlega istniejący budynek gospodarczy, zlokalizowany w granicy nieruchomości. Obiekt ten obecnie składa się z dwóch części. Jego większa część, usytuowana od strony zachodniej, posiada dwie kondygnacje z dachem jednospadowym, skierowanym na teren nieruchomości inwestorów. Wysokość tej części obiektu w kalenicy wynosi 6,59 m. Druga część obiektu, usytuowana od strony wschodniej, jest jednokondygnacyjna i posiada dach jednospadowy płaski. W wyniku projektowanych robót budowlanych wysokość większej, dwukondygnacyjnej część obiektu nie ulegnie zmianie (od strony nieruchomości skarżącej obiekt nadal będzie miał wysokość 6,59 m). Ta część obiektu w dalszym ciągu będzie dwukondygnacyjna, jednakże zmianie ulegnie kąt nachylenia połaci dachowej. Niższa część obiektu zgodnie z założeniami projektowymi ma zostać częściowo (na długości ok. 3,5 m) nadbudowana do wysokości odpowiadającej wysokości wyższej części, tj. 6,59 m od strony nieruchomości skarżącej, aby dopasować ją do wyższej części budynku. Przy tak zakreślonym zakresie projektowanych robót organ zasadnie stwierdził zgodność projektu z obowiązującymi dla terenu posadowienia tego obiektu przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt zagospodarowania terenu jest także zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazać należy, że zgodnie z treścią § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t., w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. Te warunki są w niniejszej sprawie spełnione. Jak już wskazano, istniejący obiekt, podlegający przebudowie i nadbudowie, usytuowany jest w granicy nieruchomości, a zatem w odległości mniejszej niż przewidziana w § 12 ust. 1 r.w.t. Nadbudowa obejmuje wyłącznie część obiektu o jedną kondygnację. Wysokość pozostałej części obiektu, jak również ilość kondygnacji w tej części nie ulega zmianie. W ścianie posadowionej w granicy nie przewidziano otworów okiennych ani drzwiowych. Przedłożona wraz z projektem budowlanym analiza przesłaniania i zacieniania wykazała, że przedmiotowe roboty budowlane nie doprowadzą do naruszenia § 13 r.w.t. Wynika to zresztą już z treści samego projektu budowlanego, określenia wysokości projektowanego budynku (6,59 m) i odległości pomiędzy budynkiem skarżącej a obiektem realizowanym w oparciu o zaskarżoną decyzję, wynoszącej ponad 10 m, a więc większej niż wysokość przesłaniania określona zgodnie z § 13 ust. 2 r.w.t. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ zasadnie stwierdził zgodność przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b., a w konsekwencji, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 p.b. brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuty zawarte w skardze nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sposób wszechstronny i rzetelny materiale dowodowym lub też dotyczą kwestii, pozostających poza zakresem kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organu, że przedmiotowy projekt budowlany nie narusza przepisów m.p.z.p., ani techniczno-budowlanych. Nie dochodzi w szczególności do niedopuszczalnego przesłaniania czy też zacieniania budynku skarżącej. Po raz kolejny podkreślić należy, że wysokość budynku na jego zasadniczej długości nie ulegnie zmianie, a nadto nawet realizacja nadbudowy części obiektu nie spowoduje naruszenia w/w przepisów techniczno-budowlanych. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące realizacji przedmiotowych robót w granicy nieruchomości, albowiem ustawodawca w przepisach r.w.t. wyraźnie przewidział taką możliwość w zabudowie jednorodzinnej, jeśli ściana zbliżona do granicy lub zrealizowana w granicy nieruchomości jest pozbawiona otworów okiennych i drzwiowych. Podkreślenia wymaga przy tym, że ocenie organów w ramach udzielenia pozwolenia na budowę, podlega jedynie stan projektowany, a nie to, co faktycznie zostanie zrealizowane w oparciu o zatwierdzoną dokumentację projektową. Ewentualne odstępstwa od tej dokumentacji projektowej dokonane na etapie wykonawczym mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie mogą one jednak rzutować na ocenę projektu budowlanego na etapie wydania pozwolenia na budowę. Wreszcie zarzuty dotyczące potencjalnych immisji w postaci dymu i hałasu, generowanych w wyniku przedmiotowych robót i związanej z nimi zmiany przeznaczenia obiektu z gospodarczego na mieszkalny, nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano, decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Po stwierdzeniu spełnienia wymagań przewidzianych przepisami, organ nie ma możliwości wydania decyzji odmownej z przyczyn innych, niż wyraźnie określone przez ustawodawcę. Nie kwestionując trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącej i abstrahując od faktu, iż zarzuty te dotyczą zdarzeń przyszłych i hipotetycznych Sąd wskazuje, że zagadnienia immisji dotyczą sfery cywilnoprawnej, objętej kognicją sądów powszechnych, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli po zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego istotnie doszłoby do zwiększenia immisji w różnej formie, kierowanych na nieruchomość sąsiednią, skarżąca mogłaby dochodzić swoich praw w ramach postępowania przed sądami powszechnymi. Mając na uwadze wyżej wskazaną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl