II SA/Gl 200/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. UZASDNIENIE Dnia 16 kwietnia 2015 r. P. D. prowadzący działalność pod nazwą FHU "A" z siedziba w C. przy ul. [...] wystąpił do Starosty [...] o przekształcenie przysługującemu mu prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej numerem [...] (0,1050 ha) w C. w prawo własności. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanej działki zgodnie ze złożonym wnioskiem. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż nie zaistniały w sprawie przesłanki przewidziane w art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Otóż zgodnie obowiązującym brzmieniem tego przepisu, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. K 29/13. Zgodnie z powyższym przy ustaleniu dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy stosować przepisy ustawy w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Organ ustalił, że na dzień 13 października 20105 r. właścicielem nieruchomości była osoba fizyczna. Ze względów podmiotowych przekształcenie było zatem możliwe. Nie można jednak stwierdzić, iż nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe. W tym dniu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązujące studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania dla C. określało obszar, na którym znajduje się sporna nieruchomość jako tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Odwołanie od tej decyzji złożył P. D. Podniósł w nim, że studium określa funkcję obszaru, na którym znajduje się działka, jako mieszkaniowo-usługową. To zaś umożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na potwierdzenie swej tezy przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy uznając, iż rozstrzygnięcie Starosty [...] jest prawidłowe. Przyznał, że rzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące powyższej problematyki jest rozbieżne. Jednakże dotyczy to tych nieruchomości, które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Sporna nieruchomość jest jednak niezabudowana. W sytuacji braku planu P. D. mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia o innym niż mieszkaniowy charakter. To zaś stało by w sprzeczności z celem, dla którego została stworzona instytucja przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności. Skargę na tę decyzję złożył P. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił Wojewodzie [...]: - naruszenie art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez odmowę takiego przekształcenia będącej własnością skarżącego działki o numerze ewidencyjnym [...] w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do przekształcenia, - naruszenie art. 7, 77, i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie zauważył tego, że w księdze wieczystej spornej nieruchomości istnieje wpis "przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Z powyższego wynika, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) były użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź też następcy prawni takich osób. Ponieważ skutkiem orzeczenia Trybunału jest zniesienie dotychczas obowiązującego brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, stąd też zastosowanie znajdzie poprzednio obowiązująca regulacja, która oprócz wskazanego wyżej wymogu podmiotowego wskazuje, że przekształceniu mogą podlegać nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim ustalić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że sporna nieruchomość spełnia kryteria, o których mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (przy uwzględnieniu wspomnianego wyżej wyroku TK). Jak wynika z akt administracyjnych, co jest w sprawie niesporne, nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] nie jest zabudowana. Nie jest również nieruchomością rolną. Dla obszaru, na którym znajduje się sporna nieruchomość, w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie istniał więc akt, który określałby przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe. Skarżący podnosi, iż takie przeznaczenie zostało określone w studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy C., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., jako "obszar ukształtowanej zabudowy mieszkaniowo – usługowej". W ocenie składu orzekającego określenie w studium funkcji obszaru w żaden sposób nie określa przeznaczenia nieruchomości. Jak trafnie stwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. II SA/Op 426/15 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Odnośnie określenia przeznaczenia spornej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O. stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale studium nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym studium nie określa i nie ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ani też nie określa sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdyż to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ww. ustawy)". Zatem studium jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę i aktem kierownictwa wewnętrznego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego; nie wpływa na sytuację prawną podmiotów; nie kształtuje ich praw i w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. II SA/Po 1127/15). Nawet jeśliby przyjąć wykładnię zupełnie odmienną od zaprezentowanej wyżej, to i tak w ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie mogło by dojść do przekształcenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Obowiązujące na terenie C. studium wskazuje bowiem, iż sporna nieruchomość znajduje się na obszarze ukształtowanej zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Te dwie funkcje należy traktować jako równoważne, i jak trafnie wskazał organ II instancji P. D. mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy pod obiekt usługowy, co było by wówczas obejściem obowiązującej regulacji. Za zupełnie chybiony skład orzekający uznaje wreszcie zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77, i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na to, że Wojewoda [...] nie uwzględnił, iż w księdze wieczystej spornej nieruchomości istnieje wpis "przeznaczona pod budowę domu mieszkalnego". Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy okoliczność powyższa nie ma żadnego znaczenia. Tego typu informacja nie przesądza bowiem o przeznaczeniu nieruchomości – ma charakter prywatnoprawny. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. (sygn. I OSK 954/11) "wprawdzie przepis ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawierał postanowień, które precyzyjnie wskazywałyby, w jaki sposób miało nastąpić ustalenie, czy dana, niezabudowana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże, jednak w treści tej regulacji znajdowało się odesłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (lub decyzji o warunkach zabudowy). Te zatem akty były przede wszystkim miarodajne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący na danym obszarze jest na tym obszarze prawem powszechnie obowiązującym. Nie jest możliwe, aby jego treść mogła być modyfikowana lub odczytywana przez pryzmat treści jakiejkolwiek umowy cywilnej". Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne a rozstrzygnięcie Wojewody [...] odpowiada prawu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.