II SA/Gl 202/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f i g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nałożył na M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie części handlowej wraz z zapleczem budynku usytuowanego w K. przy ul. A. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r. stwierdzono, że część handlowa obiektu wraz z zapleczem jest użytkowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Wobec powyższego ustalono wysokość kary pieniężnej z tego tytułu na kwotę [...] zł w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania w tej sprawie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie żalących się oględziny poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 79 § 1 kpa o planowanym terminie oględzin strony winny zostać powiadomione co najmniej 7 dni przed ich datą. Ponadto z przeprowadzenia oględzin winien być sporządzony protokół uwzględniający treść art. 68 i 69 kpa. Organ nie dochował zaś wymogów zawartych we wskazanych wyżej przepisach, co czyni jego postanowienie rażąco wadliwym. Zarzucono również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ustalił współczynnik warunkujący wysokość kary, gdyż dotyczy on obiektu handlowego o powierzchni powyżej 5000 m2, gdy tymczasem użytkowany obiekt jest mniejszy. Po rozpoznaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia kary i uchylił to orzeczenie w części dotyczącej wysokości kary, wymierzając karę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] 2005 r. terminu kontroli obiektu budowlanego, która miała być dokonana w oparciu o przepis art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Przesyłka zawierająca informacje o terminie oględzin została zwrócona do nadawcy z adnotacją "adresat nieznany", a wobec faktu, iż organ nie ponosi odpowiedzialności za błędy w oznaczeniu we wniosku miejsca pobytu stron, uznano, iż nastąpiło skuteczne doręczenie. Kolejnym pismem, z dnia [...] 2005 r. poinformowano inwestorów o terminie oględzin, które odbyły się z udziałem T. L. oraz M. T.. Z oględzin tych został sporządzony protokół, który podpisały osoby w nich uczestniczące. W protokole tym odnotowano, że część obiektu budowlanego (piwnice, parter oraz I i II piętro budynku) są już użytkowane. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sprawie ustalono, że część budynku przy ul. A w K. jest użytkowana bez wymaganego pozwolenia – zasadnym było orzeczenie wspomnianej kary pieniężnej. Organ odwoławczy częściowo podzielił natomiast zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące wysokości wymierzonej kary. Organ pierwszej instancji zastosował bowiem niewłaściwą stawkę opłaty (s) tj. kwotę [...]zł, zamiast [...]zł, błędnie również określił współczynnik wielkości obiektu (w) zależny od kubatury użytkowanej części obiektu, który należało ustalić na 2,5 (kubatura powyżej 10.000 m³). Nie zakwestionował zaś prawidłowości określenia XVII kategorii obiektu ze współczynnikiem k 2,5. Tym samym w ocenie organu odwoławczego na inwestorów należało nałożyć karę pieniężną w kwocie [...]zł, nie zaś [...] zł, jak uczyniono to w zaskarżonym postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżący zarzucili orzeczeniu wydanemu przez organ odwoławczy naruszenie przepisów art. 79 kpa, które polegać miało na nieuwzględnieniu zarzutu, iż nie powiadomiono ich o terminie oględzin oraz art. 68 i 69 kpa, co miało przejawiać się w niesporządzeniu protokołu z oględzin. Skarżący odwołali się w tym zakresie do argumentacji prezentowanej w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wskazując ponadto, iż o czynnościach procesowych nie powiadomiono ich pełnomocnika. Dodatkowo wskazali, że w chwili obecnej całkowicie ustała przyczyna uzasadniająca nałożenie kary pieniężnej za użytkowanie obiektu budowlanego bez zezwolenia, gdyż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił już inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. A w K. z wyłączeniem pomieszczeń na [...] i [...] piętrze tego budynku. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, na poparcie swojego stanowiska przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazał, że o terminie oględzin powiadomione były wszystkie strony postępowania, a fakt, iż udział w nich wzięła jedynie część z nich nie niweczy tej czynności. Organ, którego postanowienie zaskarżono, zwrócił ponadto uwagę, że wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego nie powoduje wygaśnięcia zaskarżonego postanowienia, ani też nie sprawia, że ustała przyczyna jego wydania. Kara pieniężna nałożona w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59f Prawa budowlanego nie podlega anulowaniu nawet wówczas, gdy w terminie późniejszym inwestor uzyska pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 10 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę wniesioną przez L. L., T. L., A. L. i A. L.. Rozpoznając zaś skargę M. T. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie i w granicach prawa, zawarte zaś w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do zakwestionowania legalności kontrolowanego postanowienia. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że już po podjęciu przez organ tego postanowienia, Trybunał Konstytucyjny badał legalność przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 10, poz. 69 publ: OTK-A 2007 nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kara za nielegalne użytkowanie obiektu jest jedną ze znanych prawu sankcji administracyjnych, nie zaś sankcją o charakterze karnym. Nie można więc przyjmować, że inwestor karany jest w nieodpowiednim trybie i przez nieodpowiedni organ. Organ nadzoru budowlanego wymierzając karę administracyjną nie wkracza zatem w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z tym co zasygnalizowano, kara pieniężna może zostać wymierzona inwestorowi w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, a zatem bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy względnie bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że w decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu oraz pozostałym inwestorom pozwolenia na budowę (modernizację i rozbudowę budynku położonego w K. przy ul. A) Prezydent Miasta K. nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że warunkiem przystąpienia do użytkowania budynku w całości lub w części było uzyskanie decyzji o pozwoleniu w tym zakresie. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż przystąpiono do użytkowania części budynku (piwnica, parter, piętro I i piętro II) bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzono to wyraźnie w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. w związku ze zgłoszeniem w dniu [...] 2005 r. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Sam fakt wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie nie upoważniał inwestorów do przystąpienia do użytkowania przynajmniej części tego budynku. Wbrew zarzutowi skarżącego organ nie uchybił proceduralnym przepisom normującym zagadnienie gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] 2005 r. zostało słusznie skierowane na adres podany we wniosku, z kolei drugie z dnia [...] 2005 r., dodatkowo informujące o terminie obowiązkowej kontroli, zostało prawidłowo doręczone inwestorom, co adresaci potwierdzili w dniu [...] 2005 r. Skoro w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestorzy występowali osobiście, bez udziału pełnomocnika procesowego, nieusprawiedliwionym jest zarzut, iż pełnomocnik występujący w innych sprawach nie został powiadomiony o obowiązkowej kontroli. Zarówno zaś skarżący, jak i T. L. uczestniczyli w czynności procesowej, w trakcie której m.in. stwierdzono użytkowanie w części przedmiotowego budynku. Wobec tego, że inwestorzy nie dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie sposób skutecznie zakwestionować stanowiska organu, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 54 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym stanowiło to podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W trakcie tego postępowania organ władny był wykorzystać w całości materiał dowodowy poprawnie zgromadzony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz wcześniejszego, które zakończyło się wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje pogląd organu, którego postanowienie zaskarżono, że skoro sam fakt przystąpienia do użytkowania części budynku nie był kwestionowany, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia odrębnej czynności procesowej w postaci oględzin w fazie postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Faktu tego nie zakwestionowali inwestorzy w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym organ rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, nie ogranicza się tylko do oceny zasadności zarzutów strony zawartych w środku odwoławczym. Postąpił tak również organ odwoławczy w niniejszej sprawie, upoważniony więc był do poczynienia samodzielnych ustaleń co do rodzaju kategorii obiektu użytkowanego, zastosowania współczynnika kategorii i wielkości obiektu oraz stawki opłaty. W odniesieniu do wielkości samowolnie użytkowanej części budynku dodatkowe ustalenia organu odwoławczego wychodziły naprzeciw postulatowi zawartemu w zażaleniu, a z tymi ustaleniami ostatecznie zgodził się skarżący, skoro w omawianej materii zawarte w zażaleniu zarzuty nie zostały już ponowione w skardze do sądu administracyjnego. Dokonując oceny legalności kontrolowanego postanowienia w pełnym zakresie, a zatem również niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, do czego obliguje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu w zakresie ustalenia kategorii obiektu budowlanego użytkowanego nielegalnie (kat. XVII), wskazuje na to faktyczny sposób użytkowania. Określając zaś współczynnik i wielkość tak użytkowanego obiektu prawidłowo przyjął organ, że do obliczeń przyjąć należało wyłącznie tę część budynku, która była użytkowana nielegalnie, a zatem z wyłączeniem nieużytkowanych pomieszczeń (vide pkt [...]. protokołu z kontroli obowiązkowej z dnia [...] 2005 r.), jak również określając kubaturę, nie zaś powierzchnię użytkową pomieszczeń użytkowanych bez pozwolenia. Nie można jedynie zgodzić się z przyjętą przez organ odwoławczy stawką opłaty w wysokości [...] zł, co było już prostą konsekwencją błędnej wykładni międzyczasowego przepisu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i przede wszystkim wadliwego odczytania poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1504/03. W tamtej sprawie sąd wyraził pogląd o konieczności stosowania dotychczasowych przepisów, a zatem również w zakresie stawki opłaty, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 31 maja 2004 r. Tymczasem postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary, a nawet postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zostały wszczęte po upływie ponad 1 roku od tej daty. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego Sąd nie wskazał na potrzebę stosowania stawki opłaty w wysokości obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie obliczając wysokość kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należało zastosować stawkę opłaty wynoszącą 500 zł (art. 59f ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie organu odwoławczego nie może być postrzegane jako naruszenie prawa skutkujące potrzebą stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Poza tym wiązałoby się to z wydaniem wyroku na niekorzyść skarżącego, co w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Na zakończenie rozważań należy wskazać, że fakt późniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku położonego w K. przy ulicy A (z wyłączeniem pomieszczeń na piętrze [...] i piętrze [...]), co nastąpiło decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wywiera bowiem skutki na przyszłość, nie może zaś sanować – jak utrzymuje skarżący – nielegalnego użytkowania obiektu. Z tych wszystkich powodów Sąd uznając skargę za nieusprawiedliwioną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.