II SA/Gl 203/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi H.K., G. K. i Z. K. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2157/00 w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie [...] /pięćset/ zł; 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących H. K., G. K. i Z.K. solidarnie kwotę [...] /dwieście/ zł tytułem zwrotu kosztów sądowych – wpisu od skargi oraz dodatkowo na rzecz skarżącego Z.K. kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu do Sądu, a w pozostałym zakresie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oddala. H. K., G. K. i Z. K. w dniu [...] r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2157/00, jednocześnie zażądali wymierzenia temu organowi grzywny za bezczynność pomimo upływu prawie trzech lat od chwili wydania wyroku. Wniesienie skargi poprzedziło pisemne wezwanie skarżących skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wykonanie wyroku /pismo z dnia [...]r./. Zdaniem skarżących pomimo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku, którym uchylono decyzje Wojewody Ś. i Starosty Powiatu B. o pozwoleniu M. H. na użytkowanie budynku gospodarczego, organ nie podejmuje czynności, które prowadziłyby do załatwienia sprawy, nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Stan bezczynności nie rokuje na rozpoznanie sprawy zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ lekceważy ten wyrok, przepisy prawa oraz ich jako stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę udzielonej w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję rozstrzygającą przedmiotową sprawę co do istoty przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jednocześnie wyjaśnił, że powodem niezałatwienia sprawy w krótszym terminie był złożony i budzący szereg wątpliwości interpretacyjnych charakter sprawy. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, a na rozprawie skarżący G. K. i Z. K. zażądali dodatkowo zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności do rozważenia pozostaje zagadnienie dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny z tym, że po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie skarżący zarzucają Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., iż pozostaje bezczynny nie załatwiając sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2157/00. Kierując do tego organu w dniu [...] r. wezwanie do załatwienia sprawy i wykonania powyższego wyroku spełnili ustawowy wymóg warunkujący dopuszczalność tego rodzaju skargi. Aczkolwiek skarga do Sądu wniesiona została dopiero w dniu [...] r., a zatem po upływie terminów, o których mowa w art. 53 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak – w ocenie Sądu – określone w tych przepisach terminy do wniesienia skargi nie mają zastosowania w przypadku skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po kasacyjnym wyroku. Pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy jest bowiem innym środkiem zaskarżenia aniżeli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy. Skoro zaś trzydziestodniowy i sześćdziesięciodniowy termin wymienione w art. 53 § 2 ustawy liczyć należy od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bądź – w przypadku nieudzielenia odpowiedzi – od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, oczywistym jest, że skarga na niewykonanie wyroku może zostać wniesiona do Sądu także po upływie tych terminów. Ustawa przy tego rodzaju skardze wymaga jedynie uprzedniego złożenia pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Zgodnie z tym co powiedziano na wstępie, skarżący wymóg ten spełnili. Z merytorycznych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie można się zgodzić z wszystkimi zawartymi w niej zarzutami. Powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym w dniu [...] r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną przez H.K., G.K. i Z.K. decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] r. o udzieleniu M. H. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego w P. przy ulicy [...]. Wyrok ten odniósł taki skutek, że rzeczą właściwego organu pierwszej instancji było podjęcie czynności procesowych zgodnie z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia, w konsekwencji ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Chybiony jest pogląd skarżących, iż od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje bezczynny nie wykonując wyroku Sądu. Załatwienie tej sprawy nie należało bowiem do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, lecz – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. – organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ przekazała załatwianie spraw w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych do właściwości organów nadzoru budowlanego /por. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu/. Z akt sprawy wynika, że po kasacyjnym wyroku Sądu Starosta B. w dniu [...] r. podjął decyzję, którą ponownie udzielił M.H. pozwolenia na użytkowanie obiektu, a Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania skarżących w dniu [...] r. uchylił tę decyzję i sprawę przekazał organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja organu odwoławczego i akta sprawy administracyjnej doręczone zostały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] r. Od tego momentu rzeczą tego organu było podjęcie czynności celem załatwienia sprawy. Słusznie zarzucają skarżący, iż organ ten praktycznie zaniechał prowadzenia postępowania zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2002 r. oraz organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] r. Analiza materiału zawartego w aktach administracyjnych pozwala przyjąć, iż organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po skierowaniu wezwania do wykonania wyroku, które doręczone zostało organowi w dniu [...] r. W myśl art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Ponad jedenastomiesięczna bezczynność organu nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. swego stanu bezczynności nie może uzasadniać tym, że M. H. wniosła skargę do sądu administracyjnego na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., wszak wniesienie skargi nie wstrzymywało wykonania tej decyzji /art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W sprawie tej, co obrazują akta II SA/Gl 10/04, strona skarżąca nie zgłosiła nawet wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu bezczynności nie można upatrywać złożonością i budzącym szereg wątpliwości interpretacyjnych charakterem sprawy. Zawarte w kasacyjnym wyroku Sądu i powtórzone w decyzji organu odwoławczego wskazania co do dalszego postępowania były precyzyjne, czytelne i jasne. Należało jedynie podjąć czynności i zastosować się do wiążącej oceny prawnej i wskazań, mianowicie ustalić krąg osób będących stronami, następnie datę zakończenia budowy spornego budynku, czy inwestor w trakcie robót dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a jeśli tak – należało ustalić charakter tych odstępstw. Zgodnie z tym co już powiedziano, po pisemnym wezwaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku organ ten podjął czynności, zapoczątkowało je pismo do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] r. Tym niemniej pomimo wezwania w ustawowym terminie bez podania przyczyn opóźnienia nie nastąpiło załatwienie sprawy co do istoty, stan bezczynności trwał w chwili wniesienia skargi do Sądu i ustał dopiero w dniu [...] r. tj. w dniu wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Całokształt dotychczasowych rozważań skłania do konkluzji, iż istotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w sposób nieuzasadniony pozostawał w bezczynności nie załatwiając sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy, przede wszystkim nie budzącą wątpliwości ocenę prawną zawartą w kasacyjnym wyroku Sądu, czas w jakim organ nie podejmował czynności procesowych związanych z załatwieniem sprawy, w tym także uwzględniając okres jaki upłynął od wezwania organu do wykonania wyroku do dnia podjęcia decyzji, zasadnym okazało się żądanie skarżących wymierzenia organowi grzywny. Na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, środek o którym była mowa w art. 31 ust. 1 tej ustawy, traktowano jako środek przymusu /przymuszenie organu do wykonania orzeczenia/, nie zaś jako środek represyjny /por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2000 r. sygn. II SA/Ka 2147/99, postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2000 r. sygn. II SA/Ka 776/99 – oba niepubl./. Sytuacja uległa zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Grzywna dla organu wskutek jego bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności w zdecydowanym zakresie ma charakter represyjny, pozostawając w dalszym ciągu środkiem przymuszającym, dyscyplinującym. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 154 § 3 tej ustawy, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania sądowego. W orzecznictwie wypowiadane są nawet poglądy, iż Sąd w razie stwierdzenia bezczynności organu po kasacyjnym wyroku ma obowiązek wymierzenia temu organowi grzywny, a ustanie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego ma jedynie wpływ na wysokość grzywny /por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Gl 147/04 – niepubl./. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie [...] zł na podstawie art. 154 § 1 ustawy, zatem w wysokości przewidzianej w § 6 tego przepisu. Na wysokość grzywny wymierzonej w dolnej granicy wpływ miało wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji, której merytoryczna treść w niniejszym postępowaniu pozostaje poza kontrolą. Zgodnie z art. 200 ustawy w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do Sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie /art. 205 § 1 ustawy/. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem wniesionego wpisu od skargi, obliczonego stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 221, poz. 2193/. Do dnia zamknięcia rozprawy skarżący G.K. i Z. K. dodatkowo zgłosili żądanie zasądzenia od organu zwrotu kosztów osobistego dojazdu do Sądu na rozprawę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym /Dz.U. Nr 49, poz. 445 ze zm./, które to przepisy stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym z mocy art. 205 § 3 ustawy, za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego /koleją, autobusem itp./ w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. Wobec tego, iż zawarte w piśmie z dnia [...] r. żądanie zwrotu kosztów dojazdów obejmowało koszty obliczone za podróż samochodem, jednocześnie wskazując, że przejazd środkiem komunikacji publicznej jest zbyt czasochłonny, skarżący wezwani zostali do wykazania faktycznych kosztów przejazdem środkiem transportu masowego na trasie P. – G. /skarżąca G. K./ i B.-B. – G. /skarżący Z.K./. W odpowiedzi Z. K. wyjaśnił, iż koszty przejazdu koleją w obie strony wynoszą [...] zł, stąd uznając powyższe oświadczenie za wiarygodne Sąd zasądził tą kwotę na jego rzecz od organu. Skarżąca G. K. nie zareagowała na wezwanie, zatem jej wniosek oraz dalej idący wniosek skarżącego Z.K. podlegał oddaleniu. Nie mógł również zostać uwzględniony dalszy wniosek Z.K. o zasądzenie równowartości zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie. Wniosek w tym zakresie skarżący złożył już po zamknięciu rozprawy w piśmie nadanym na adres Sądu w dniu [...] r., gdy tymczasem stosownie do art. 210 § 1 ustawy strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy nie zgłosi stosownego wniosku. O powinności tej i o skutkach niezgłoszenia wniosku skarżący został pouczony przy zawiadomieniu o rozprawie. Na marginesie jedynie zauważyć przyjdzie, że zgłoszony wniosek nie został nawet uwiarygodniony, skarżący nie wykazał, iż faktycznie doszło do utraty przez niego zarobku wskutek stawiennictwa w Sądzie. SJ/