II SA/Gl 207/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi I. P. oraz B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...], nakazał I.P. i B.P. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na parceli [...] w G. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania I. i B.P. decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. upomnieniem nr [...] z dnia [...], doręczonym I.P. i B.P. w dniu [...], wezwał ich do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania kary finansowej w celu przymuszenia, zaś w dniu [...] organ egzekucyjny sporządził tytuł wykonawczy nr [...], zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do przymusowego wykonania poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wreszcie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ egzekucyjny działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 5, art. 122 § 1 i 2 oraz art. 64 a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na I.P. i B.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz ustalił opłatę egzekucyjną w kwocie [...] zł. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanych do zapłaty powyższej grzywny i opłaty w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej oraz do wykonania w tym samym terminie obowiązku, określonego w trybie wykonawczym pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny powołał się na fakt uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, orzeczonego wyżej powołanymi decyzjami oraz wyjaśnił, że wysokość grzywny obliczono jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na użytek obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowym postępowaniu kwota ta wynosi [...] zł ( tj. [...] m2 x [...] x [...]). Do tej kwoty należało też doliczyć opłatę egzekucyjną w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. I.P. i B.P. wnieśli zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W obydwu środkach podnieśli te same kwestie , a mianowicie powołali się na błąd co do osoby zobowiązanego, jako że rodzina żyje w ubóstwie, co wyklucza ich zdaniem możliwość potraktowania ich jako inwestorów wybudowania spornej szopy, której budowę finansowały współwłaścicielki parceli. Nadto, zarzucili że nałożenie na nich obowiązku rozebrania tejże szopy, jak i zapłaty grzywny w wysokości ponad [...] zł, jest niewykonalne z uwagi na zły stan zdrowia B.P. oraz sytuację finansową rodziny. Z tych też powodów ich zdaniem, zastosowano wyjątkowo uciążliwy środek egzekucji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] nr [...], uznał zarzuty I.P. i B.P. za nieuzasadnione oraz odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ egzekucyjny powołał przepisy art. 34 § 4, art. 33 pkt 4 i 5, art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), stwierdzając, że skoro obowiązek rozbiórki nałożono decyzją z dnia [...] na I.P. i B.P., to należało ich traktować jako zobowiązanych zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy, zaś podnoszona kwestia braku technicznych możliwości realizacji obowiązku, nie podpada pod przesłankę niewykonalności obowiązku i uiszczenia nałożonej grzywny. Po rozpatrzeniu zażalenia I.P. i B.P., w którym powtórzyli dotychczasową argumentację, postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie nieuwzględnienia zarzutów. Natomiast po rozpoznaniu zażalenia I.P. i B.P. na postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i opłaty egzekucyjnej, zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekł również o utrzymaniu w mocy tego aktu. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji stwierdził bowiem, że brak podstaw prawnych do kwestionowania wysokości grzywny, którą wyliczono prawidłowo jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki oraz 1/5 ceny 1m2 pow. użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez MGPiB do obliczania premii gwarancyjnej, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Stąd też organ odwoławczy uznał, że sytuacja majątkowa zobowiązanych nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości grzywny i z tych względów zażalenia nie uwzględnił. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, I.P. i B.P. zarzucili niezbadanie stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach co do obiektu, objętego postępowaniem. Ich zdaniem, sporny obiekt to szopa z blachy o wymiarach [...] m, która nie posiada fundamentów, a jej realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący ponowili też dotychczasową argumentację co do błędnego ustalenia osoby inwestora, jak i trudnej sytuacji majątkowej, co czyni niewykonalnym zarówno obowiązek rozbiórki, jak i uiszczenie grzywny. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest uprawniony do badania zasadności oraz wymagalności obowiązku objętego tytułu wykonawczego, stąd też bez znaczenia są zarzuty skargi co do ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść skutek w ramach niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była bowiem wyłącznie kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sprawa legalności postanowienia w przedmiocie zarzutów co do prowadzenia samego postępowania egzekucyjnego, była zaś przedmiotem odrębnego orzekania w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 208/09, w której nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. skargę oddalono. Wyjaśnić przyjdzie, iż ustawodawca przewidział zarówno możliwość wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący skorzystali z obydwu tych środków ochrony prawnej. Tymczasem podstawy zarzutów wymienia przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wśród których przewidziano zastosowanie zbyt uciążliwego środka ( pkt 7 ). Zdaniem sądu administracyjnego, podstawa zarzutu z pkt 7 art. 33 ustawy, nie jest jednak tożsama ze środkiem w postaci zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny jako środka egzekucyjnego, której tryb nakładania regulują przepisy art. 119 – 126. W szczególności zaś, kwestia wysokości samej grzywny, jak i wymogi postanowienia o jej nałożeniu, nie stanowią podstawy zarzutu z art. 33 ustawy. Stąd też prawidłowość określenia grzywny w celu przymuszenia ( art. 121 ustawy ), może być wyłącznie kwestionowana w drodze zażalenia. W sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co dotyczy niniejszej sprawy, ustawodawca odrębnie określił wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części ( art. 121 § 5 ustawy ). W innych przypadkach niewykonania obowiązku rozbiórki, wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł ( art. 121 § 2 ustawy ). Stąd też zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy obowiązek dotyczył rozbiórki budynku, czy też innego obiektu budowlanego. Faktem jest zaś, że w decyzji z dnia [...] nr [...], utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, określono przedmiot rozbiórki jako budynek gospodarczy, zaś w uzasadnieniu ustalono powierzchnię zabudowy na [...] m2 . Stąd też kierując się zapewne zapisami ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki organ egzekucyjny określił grzywnę w celu przymuszenia w wysokości przewidzianej dla budynków i wg podanej tam powierzchni zabudowy, nie czyniąc w tym względzie w postępowaniu egzekucyjnym własnych ustaleń faktycznych. Zdaniem składu orzekającego, stanowiska takiego nie sposób jednak zaakceptować. Legalną definicję budynku zawiera przepis art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). I tak, budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Oznacza to, że do zakwalifikowania obiektu do kategorii budynków nie jest wystarczające m.in. trwałe związanie z gruntem, lecz posiadanie fundamentów. W tym właśnie zakresie sprawa jest zaś sporna, bowiem skarżący utrzymują, że przedmiotowy obiekt to szopa bez fundamentów. Z uzasadnień decyzji obu instancji o nakazie rozbiórki nie wynika zaś, czy przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. W dołączonej do akt kserokopii protokołu oględzin z dnia [...], sporządzonego w toku postępowania rozpoznawczego, podano, zaś, że jest to obiekt o konstrukcji drewnianej obłożonej blachą, elementy drewniane – słupy utwierdzone są w podłożu ( k.3 akt adm.). Taki opis w żaden sposób nie daje podstaw do przyjęcia, aby obiekt ten posiadał fundamenty. Wymogu takiego nie spełnia bowiem samo trwałe połączenie z gruntem, np. w postaci zabetonowania pojedynczych elementów konstrukcji. W takim stanie faktycznym zapadła ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy jednak wszelkich obiektów budowlanych, których budowa wymaga pozwolenia, a więc nie tylko budynków. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że w toku postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie było możliwe powtórne rozpoznanie sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a więc badanie prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki. Wzruszenie ostatecznej decyzji dopuszczalne jest wyłącznie w trybach nadzwyczajnych w odrębnym od egzekucji postępowaniu. Zakaz badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie oznacza jednak związania organu egzekucyjnego prawną oceną kategorii obiektu budowlanego, zawartą w decyzji. Wszak można założyć, że decyzja o nakazie rozbiórki w ogóle nie będzie zawierać ustalenia co do rodzaju obiektu budowlanego, posługując się ogólnie tym pojęciem. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji nie będzie możliwe zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, bądź też grzywna winna być wymierzona jedynie w wysokości określonej w art. 121 § 2 ustawy. Nie jest też niezbędne, a wręcz jest niedopuszczalne wdrażanie w takich przypadkach trybów nadzwyczajnych, o ile nie wpływa to na samą legalność decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Jednakże ustalenie, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest niezbędne na etapie postępowania egzekucyjnego, jako że ma istotne znaczenie dla określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Wreszcie, z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w toku egzekucji mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa, co umożliwia organowi egzekucyjnemu poczynienie ustaleń faktycznych niezbędnych do stwierdzenia, czy dany obiekt budowlany spełnia wymogi budynku. Zatem organ egzekucyjny nie jest związany kwalifikacją prawną obiektu, zawartą w decyzji o nakazie jego rozbiórki i na etapie postępowania egzekucyjnego winien stwierdzić, czy chodzi o budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co dopiero uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na taką możliwość wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1260/05 (LEX nr 289257), podkreślając że zobowiązani nie powinni ponosić konsekwencji za ewentualny błąd organów nadzoru budowlanego w określeniu obiektu w decyzji nakazującej rozbiórkę. Skoro w niniejszej sprawie nie wyjaśniono należycie, czy obiekt objęty nakazem rozbiórki jest budynkiem, wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, należy uznać za dowolne, czy naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Z tych względów skarga musiała odnieść skutek w drodze uchylenia wadliwych postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia z mocy art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do braku podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na sytuację majątkową i zdrowotną skarżących. Kwestie te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem do tego typu okoliczności ustawodawca nie nawiązał, zaś sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności. Wreszcie, zarzuty w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego i niewykonalności obowiązku, były przedmiotem oceny na etapie rozpatrywania skargi w sprawie tut. Sądu II SA/Gl 208/09 i nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ egzekucyjny winien zatem dokonać ustaleń, czy przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek, a w takim wypadku istotna będzie powierzchnia zabudowy celem określenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O ile zaś obiekt nie posiada fundamentów, możliwe jest wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 121 § 2 ustawy, dla wysokości której nieistotna jest powierzchnia zabudowy. su.