II SA/Gl 207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 2 grudnia 2004 r. nr XXXIV/297/2004 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Tarnowskich Górach w dniu 2 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/297/2004, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m ² pasa drogowego dróg gminnych. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U . z 2004 r. Nr 204, poz. 2096 - dalej zwana u.d.p.). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 stycznia 2005 r. Nr 10, poz. 261). Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze domagał się on stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 3. Organ ochrony prawnej zarzucił, że zakwestionowane przez niego postanowienia uchwały zostały przyjęte z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 8 u.d.p., art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P. oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepisem § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w sposób niedopuszczalny powtórzyła – zdaniem Prokuratora regulację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 u.d.p. Organ stanowiący gminy nie został też upoważniony zamieszczenia w zaskarżonej uchwale tego rodzaju postanowień, bowiem udzielone radzie gminy upoważnienie dotyczyło jedynie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W § 1 ust. 3 uchwały Rada Miejska postanowiła natomiast, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, przez co w ocenie Prokuratora został naruszony art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P. Taki zapis uchwały wykracza bowiem poza kompetencję rady gminy, która została upoważniona do ustalenia stawek opłat, a nie sposobu ich obliczania. Rozwijając zarzuty sformułowane w petitum skargi Prokurator podkreślił, że ustawodawstwo wyraźnie limituje kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym określających wysokość danin publicznych, do jakich należy zaliczyć opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, a także szereg wyroków sądów administracyjnych stwierdził, że prawodawca samorządowy winien działać ściśle w granicach konstytucyjnej zasady praworządności, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, ani wprowadzane w drodze analogii czy wykładni rozszerzającej. Dodał także, że tworzenie prawa miejscowego musi odbywać się z zachowaniem formalnych reguł techniki prawodawczej. W przekonaniu organu ochrony prawnej Rada Miejska Tarnowskich Górach w uchwale z dnia 2 grudnia 2004 r. w zakresie postanowień § 1 ust. 1 wyraźnie przekroczyła regulacje prawne określone w art. 40 ust.8 u.d.p., które udzielały jej delegacji tylko w zakresie ustalania stawek opłat. Brak było także merytorycznego uzasadnienia do przenoszenia wprost do treści tej uchwały przepisów art. 40 ust. 2 ustawy, co mogłoby ewentualnie prowadzić do wyjątku od zapisów § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z kolei w przypadku § 1 ust. 3 uchwały przepis ustawowy zawierający delegację dla Rady Miejskiej w żaden sposób nie upoważniał jej do określenia czasu zajęcia pasa drogowego, za jaki ustala się opłatę, ani też sposobu ustalenia tej opłaty poprzez określenie , jak należy traktować zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny. W kwestii nielegalności takiego sposobu ustalania przedmiotowej opłaty wypowiedziały się już sądy administracyjne, w tym WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn.. akt III SA/Po 555/13 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn.. akt II SA/Gl 265/12. Podkreślenia też zdaniem Prokuratora wymagało, że w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. nie zawierał takiego określenia, a został on uzupełniony o taki zapis dopiero w wyniku jego nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. ( Dz. U. Nr 179, poz.1486) , która weszła w życie w dniu 4 października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Tarnowskich Górach , reprezentowana przez Burmistrza Miasta, wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nr XXX/349/2012 r. z dnia 26 września 2012 r. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 15 listopada 2012 r. n, poz. 4810). Z ostrożności procesowej Rada Miejska wniosła na wypadek nieuwzględnienia jej wniosku o umorzenie postępowania o oddalenie skargi jako całkowicie niezasadnej. Zdaniem Rady zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Sytuacja taka w ocenie organu gminy ma miejsce w przypadku gdy zaskarżony akt przestaje istnieć, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie, bowiem zaskarżona przez Prokuratora uchwała została uchylona inną uchwałą rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nr XXX./349/2012 z dnia 26 września 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg gminnych ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 15 listopada .2012 r., poz. 4810 ze zm.), która weszła w życie w dniu 30 listopada 2012 r. Uzasadniając wniosek o ewentualne oddalenie skargi Rada Miejska stwierdziła, że wbrew stanowisku Prokuratora powtórzenie w uchwale treści ustawy nie pociąga za sobą skutku w postaci nieważności tego aktu. Zwrot zawarty w § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej "nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń" nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Technika prawodawcza, zdaniem organu stanowiącego gminy, w pewnych okolicznościach wymaga bowiem powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy - i to nie tylko ze względów informacyjnych czy ułatwiających zrozumienie tekstu, ale także przede wszystkich ze względu na przedmiot, którego dany akt dotyczy. Organ podkreślił także, że wysokość stawek opłat w zaskarżonej uchwale została zróżnicowana w zależności od celu zajęcia pasa drogowego. Nie byłoby zaś możliwe takie sformułowanie przepisów uchwały, w której zawarte byłyby jedynie wysokości stawek opłat bez wskazania wyraźnie celów zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały powtórzono zapis ustawy stanowiący, że opłatę pobiera się stosownie do liczby dni zajmowania pasa drogowego z uwagi na przejrzystość i możliwość prawidłowego odczytania postanowień uchwały. Natomiast w kwestii zawartego w tym przepisie zapisu dotyczącego opłat za zajęcie zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny, to jest on zgodny z aktualnym brzmieniem ustawy o drogach publicznych ustalonym nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie 4 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę Prokuratora Okręgowego w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należy uznać za częściowo zasadną. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że aczkolwiek zaskarżona uchwala została uchylona mocą § 2 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 26 września 2012 r. nr XXX/349/2012, to brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nieobowiązujących już postanowień zaskarżonego aktu. W związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn.. akt W 5/94 ( (OTK 1994, nr 2, poz. 44) wykształciła się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźna linia orzecznicza, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W związku z tym wskazuje się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Głównym argumentem przemawiającym za dopuszczalnością kontroli nieobowiązujących już przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego jest różnica w skutkach, jakie niesie za sobą uchylenie takiego aktu czy jego zmiana w porównaniu ze stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wywiera bowiem skutek "ex nunc", a w przypadku jego zmiany bądź uchylenia skutek ten jest charakteryzowany jako "ex tunc". Przechodząc po tych niezbędnych ustaleniach wstępnych do szczegółowych rozważań prawnych zgodzić się należy z Prokuratorem Okręgowym w Gliwicach, że Rada Miejska w Tarnowskich Górach podejmując w dniu 2 grudnia 2004 r. uchwałę nr XXXIV/297/2004 nie była uprawniona do wprowadzenia do niej regulacji zamieszczonej w jej § 1 ust. 3, zgodnie z którym "Stawki opłat wymienione w ust. 2 ustala się za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Zajęcie przez okres krótszy niż 24 godziny traktuje się jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustalało się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W przypadkach zaś o jakich jest mowa w ust. 2 pkt 3 tego artykułu przedmiotową opłatę ustalało się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W przypadku zaś umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu, ustalało się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 5 u.d.p.). W dacie podejmowania uchwały żaden z przepisów ustawy nie przewidywał zatem opłaty za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż dzień czy 24 godziny. Jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały został upoważniony w art. 40 ust. 8 u.d.p. do ustalenia dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Tym samym zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., a także narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 94 ustawy zasadniczej. Zgodnie z tym drugim przepisem Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Okoliczność, że ustawowa regulacja dotycząca przedmiotowych opłat w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały zawierała lukę prawną poprzez brak regulacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny nie dawał Radzie Miejskiej w Tarnowskich Górach uprawnienia do uzupełnienia tej luki w drodze aktu niższego rzędu. Stwierdzić też przyjdzie, że sytuacja ta nie uległa zmianie z dniem 4 października 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Dodanie tą ustawą do przepisu art. 40 ust. 4 u.d.p. regulacji stanowiącej, że "zajęcie przez okres krótszy niż 24 godziny traktuje się jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień" nie dawało w dalszym ciągu podstawy prawnej do zamieszczenia w uchwale tej regulacji i to nie tylko z powodu naruszenia § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisu rangi ustawowej, ale także z powodu braku stosownego upoważnienia ustawowego co miało miejsce także przez zbędne wskazanie, że stawki opłat ustala się za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie składu orzekającego za niezasadny należało uznać natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p., art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P., a także § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zamieszczenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały przepisów zawartych w art. 40 ust. 2 u.d.p. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że wspomniany przepis ustawowy dotyczy rodzajów zezwoleń udzielanych na zajęcie pasa drogowego, a w § 1 uchwały jest mowa o stawkach opłat, a zatem nie można w związku z tym zasadnie twierdzić, ze gminny prawodawca powtórzył w wydanym przez siebie akcie wskazany wyżej przepis ustawowy. Rada Miejska w Tarnowskich Górach w przekonaniu Sądu uprawniona była też do odwołania się w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały do treści art. 40 ust. 2 u.d.p. z uwagi na treść art. 40 ust. 9 pkt 4 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu stawki opłat za zajęcie pasa drogowego winny bowiem uwzględniać rodzaj zajęcia pasa drogowego. Zatem już tylko z powołanych powodów, a także ze względów związanych z redakcją kontrolowanej uchwały nie tylko dopuszczalne, ale wręcz zasadne było wskazanie w uchwale rodzajów zajęcia pasa drogowego wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy, w związku ze zróżnicowaniem wysokości stawek opłat pobieranych z uwagi na różne rodzaje udzielanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodzić się przyjdzie też ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyni akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki należy uznać za dopuszczalny ( wyrok z dnia15 marca 2007 r. , II SA/Wr 521/06, Lex nr 297217). Przytoczonych powodów Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. .