II SA/Gl 208/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., dla terenu zlokalizowanego po północnej stronie projektowanej autostrady [...], stanowiącego dzielnicę O. Projekt miejscowego planu zagospodarowania wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...]r. Informację o terminie wyłożenia projektu planu ogłoszono w prasie, wywieszono na tablicach ogłoszeń oraz poinformowano pisemnie zainteresowanych. Pismem z dnia [...]r. A.W. złożył zarzut do przedstawionego projektu planu, informując, iż nie wyraża zgody na lokalizację trasy drogowej [...] łączącej węzeł drogowy O. z ulicą [...]. Podkreślając specyficzny charakter dzielnicy O. wywodzący się z odrębnej niegdyś wsi ulicówki, wyjaśnił, że wprowadzenie w tereny mieszkaniowe szlaku komunikacyjnego o takich parametrach jak droga główna ruchu przyspieszonego spowoduje duże uciążliwości dla mieszkańców. Zastosowanie zabezpieczeń akustycznych, niezbędnych w przypadku trasy tego typu, spowoduje podział dzielnicy w sposób niszczący dotychczasowe więzi. Podniósł także, że kolejnym argumentem przeciwko takiemu rozwiązaniu jest fakt, że trasa ta ma być poprowadzona doliną O., co spowoduje zmianę stosunków wodnych w dzielnicy. Dodał także, że lokalizacja tej drogi w obecnym kształcie obniży wartość jego działki. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta G. nie uwzględnił zarzutu A.W. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestionowana przez skarżącego droga główna ruchu przyspieszonego o symbolu [...] przewidziana była już w planie z [...]r. i obecnie została zaprojektowana zgodnie z przebiegiem wówczas wyznaczonym i zatwierdzonym. Dodał, że właściwie już od [...]r. przewidywano odciążenie ulicy [...] – tzw. "obwodnica" O. Wyjaśnił, że uwzględniając opinie mieszkańców zdecydowano się obniżyć klasę z głównej drogi ruchu przyspieszonego ([...] ) na ulicę główną ([...]) czyniąc tereny te bardziej dostępnymi. Dodał jednak, że nie można całkowicie zrezygnować z tej drogi, z uwagi na stale wzrastające natężenie ruchu samochodowego, powodujące nieuchronnie konieczność wprowadzenia nowej drogi. Lokalizacja tej drogi związana jest z położeniem węzła autostrady i jest optymalna. Pozwala na pozostawienie na południu pasa upraw rolnych i nie powoduje natomiast spadku wartości poszczególnych nieruchomości. Pismem z dnia [...]r. A.W. został powiadomiony o sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...]r., podczas której miały być rozpoznane nieuwzględnione zarzuty i protesty zgłoszone do wystawionego projektu planu. Na sesji w dniu [...]r. Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odrzuciła zarzut wniesiony przez A.W. Uzasadniając swoje stanowisko Rada powtórzyła argumentację przedstawioną przez Prezydenta Miasta G. Wyjaśniła, że przedmiotowa droga przewidywana była już w planie z [...]r., w nawiązaniu do planu z [...]r. – w którym ujęta była jako obwodnica O. W obecnym projekcie zmiany planu utrzymano rezerwę komunikacyjną w dotychczasowym układzie. Wskutek zgłoszonych zarzutów i protestów przeanalizowano je i zdecydowano się obniżyć klasę drogi z ulicy głównej ruchu przyspieszonego na ulicę główną – [...], czyniąc przyległe tereny bardziej dostępne dla mieszkańców. Jednakże wobec stale wzrastającego natężenia ruchu samochodowego nie sposób z tej drogi zrezygnować. Nie można także zmienić jej lokalizacji, gdyż jest on optymalny i pozwala połączyć węzeł autostrady, ulicę [...] z pograniczem Miasta G. i Gminy S. oraz umożliwia pozostawienie działek po stronie północnej i południowej. Nadto podkreśliła, że zmiana planu nie narusza interesu prawnego właścicieli przyległych działek, nie wpływając na spadek wartości tych działek. Zaznaczyła, że ustalenia projektu zamiany planu podjęte zostały w granicach uprawnień planistycznych określonych mocą art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ewentualne odszkodowania mogą być rozpatrzone na mocy art. 36 cytowanej ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.W. zarzucając otrzymanej uchwale naruszenie prawa wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy ponownie do Gminy celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej skargi podkreślił, że według przedłożonego projektu planu przedmiotowa droga ma przebiegać przez jego posesję, podczas gdy jej przesunięcie o kilkaset metrów spowoduje, że przebiegać będzie przez nieużytki i pola. Dodał, że absurdalne jest twierdzenie, że uwzględniono opinie skarżących i zmieniono klasę projektowanej drogi. Zauważył, że biorąc pod uwagę stale wzrastający ruch samochodowy należałoby tak zaplanować tę drogę, aby rozwiązywała narastające problemy. Dlatego zasugerował, aby przesunąć tę drogę poza tereny zabudowane. Jego zdaniem byłoby to rozwiązanie perspektywiczne i nie naruszałoby zwartej zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą odrzucono zarzut skarżącego zgłoszony do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., obejmującego dzielnicę O. Stwierdziła, że skarżący zakwestionował przebieg drogi głównej ruchu przyspieszonego – [...] łączącej węzeł autostrady [...] w O., poprzez ulicę [...] ze śródmieściem. Podkreśliła, że wskazana droga zaprojektowana została zgodnie z przebiegiem wyznaczonym z poprzednio obowiązującym planem. Głównym zadaniem tej drogi ma być przejęcie ruchu samochodowego na linii autostrada – centrum miasta, z koniecznością odciążenia ulicy [...]. Na drogę tę utrzymywano rezerwę w kolejnych planach. W wyniku dokonanej analizy zgłaszanych zarzutów i protestów, biorąc pod uwagę opinie mieszkańców dzielnicy zdecydowano się obniżyć klasę drogi na ulicę główną – [...], starając się aby była ona bardziej dostępna dla mieszkańców dzielnicy poprzez chociażby większą ilość włączeń do drogi. Przebieg tej drogi nie został zmieniony w stosunku do wcześniejszych założeń, jak również od lat utrzymywana rezerwa nie spowoduje wyburzeń. Zgłoszona przez skarżącego sugestia przesunięcia tej drogi nie może być uwzględniona, gdyż przyjęty przebieg drogi jest optymalny i rozwiązuje lokalne potrzeby dzielnicy O. Nadto jest rozwiązaniem perspektywicznym, przewidzianym do realizacji w latach [...]. Odrzucając zarzut skarżącego kierowano się nadrzędnością interesu publicznego, mając na względzie konieczność zapewnienia dalszego rozwoju miast. Dodała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – gmina działa w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Dorzuciła, że nawet wówczas, gdy naruszony został prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnić zarzutu. Przysługuje jej bowiem prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone mogą być tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych. Dodała, że kwestionowany w zarzucie projekt planu sporządzony został zgodnie z procedurą określoną w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 – 10 cytowanej powyżej ustawy. Dlatego też działając w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, postanowiła odrzucić zgłoszony zarzut. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. skarżący złożył dodatkowe pismo z dnia [...]r., w którym podtrzymał żądanie uchylenia zaskarżonej uchwały oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawił w nim także argumenty przemawiające za zmianą lokalizacji drogi głównej ruchu przyspieszonego. Nadto dodał, że pomimo twierdzeniu Rady, przy ustalaniu tej lokalizacji, nie zostały wzięte pod uwagę sugestie i opinie mieszkańców dzielnicy, dla których droga ta będzie dużą uciążliwością. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych powodów niż podniesione w niej zarzuty. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do ich sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 1994 r. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia powyższych przepisów, gdyż brak było podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w trybie "starej" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła bowiem w życie nowa ustawa – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy przepisu intertemporalnego tej ustawy należy wnosić, że procedury planistyczne wszczęte pod rządami dawnej ustawy mogą być kontynuowane, jeżeli do dnia wejścia w życie nowej ustawy – czyli do dnia 11 lipca 2003 r. zawiadomiono o terminie wyłożenia planów do publicznego wglądu wszystkich zainteresowanych, czyli odniesiono się do treści art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że dla zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli do kontynuowania procesu planistycznego według poprzedniej ustawy, wymagane jest zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu przed 11 lipca 2003 r. wszystkich podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że wymóg ten został spełniony, gdyż o wyłożeniu projektu planu nie zawiadomiono wszystkich a tylko niektóre podmioty. Nie można także uznać, wobec jednoznacznej treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wymóg ten został spełniony poprzez ogłoszenie o terminie i miejscu wyłożenia projektu planu dokonane w trybie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższe rozważania muszą prowadzić do stwierdzenia, że procedura planistyczna w rozpatrywanej sprawie nie mogła być kontynuowana po 10 lipca 2003 r. w oparciu o przepisy "starej" ustawy. Z przedłożonych bowiem akt sprawy wynika, że do dnia 11 lipca 2003 r. nie powiadomiono na piśmie wszystkich uprawnionych o terminie wyłożenia do publicznego wglądu proponowanego projektu planu. Stanowisko takie prezentowane jest także w dostępnych komentarzach do ustawy – zobacz : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 572 i n. oraz T. Bąkowski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 247 i n. Sąd ustalił, że wiele podmiotów o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostało zawiadomionych po dacie 10 lipca 2003 r. Wśród nich jest B.K., której awizo o przesyłce pozostawiono w dniu [...], zatem przy założeniu doręczenia zastępczego po 7 dniach, doręczenie nastąpiło w dniu [...]r. Należy dodać, że B.K. również złożyła zarzut, który Rada Miejska odrzuciła i który będzie przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, a zatem ewidentnie była to osoba legitymująca się interesem prawnym. Już sam powyższy przykład wystarczy, aby zdecydować, że nie została wykonana dyspozycja warunkująca prowadzenie procedury planistycznej na dotychczasowych warunkach, tzn. w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Z dostępnych Sądowi materiałów wynika, że takich osób było znacznie więcej. Wśród osób które o wyłożeniu projektu planu dowiedziały się po 10 lipca 2003 r. znalazły się m.in.: J.D., T.P., Gminna Spółdzielnia [...] ([...]r. ), E.M., B.M., B.K. ([...]r.) D.G. ([...]r.), A.S. ([...]r.), A.A. ([...]r.), A.S. ([...]r.) czy M.T. ([...]r.) Wielu osobom taka informacja w ogóle nie została doręczona – m.in. M. i W. G., L.K., A.N., K. i M. K. i inn. Powyższe ustalenia oznaczają, że zaskarżona uchwała nie mogła znaleźć podstawy prawnej w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej ustawy. su.