II SA/Gl 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXVII/343/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 lit. b, c i d, § 5, § 10, § 25 ust 2 w zakresie dotyczącym zwrotu "Zakaz nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów – przewodników", a także § 27 ust 4 załącznika. W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy Rudziniec podjęła uchwałę nr XXVII/343/2012 w sprawie: przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rudziniec. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 391). Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 4 lit b), c) i d), § 5, § 10, § 25 ust. 2 w zakresie dotyczącym zwrotu "Zakaz nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników", § 27 ust. 4 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: - wskazanie w § 4 lit b), c) i d) Regulaminu sposobu do uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń oraz likwidowania śliskości na drogach publicznych, a także nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków w postaci usuwania nawisów śnieżno-lodowych (sopli) oraz samego likwidowania śliskości na drogach publicznych, bez upoważnienia ustawowego, - nałożenie w § 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wykaszania traw i chwastów z działek, bez upoważnienia ustawowego, - określenie w § 10 Regulaminu szczególnych obowiązków organizatorów imprez masowych w zakresie utrzymania porządku i czystości, bez upoważnienia ustawowego, - zmodyfikowanie w § 25 ust. 2 Regulaminu treści przepisu art. 20a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, bez upoważnienia ustawowego, - obciążenie w § 27 ust. 4 Regulaminu właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji, bez upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, iż przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, przewiduje, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu formułuje zamknięty katalog zagadnień, które winny zostać w regulaminie uregulowane. Lokalny prawodawca zobowiązany jest przestrzegać danego mu upoważnienia, a przyjmując przepisy prawa miejscowego nie może tego upoważnienia ani zawężać, ani przekraczać. Inaczej mówiąc, musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Tymczasem, w regulaminie przyjętym przez Radę Gminy Rudziniec znalazły się postanowienia odnoszące się do zagadnień nieobjętych ustawowym upoważnieniem. Nadto, zawiera on postanowienia modyfikujące postanowienia objęte już wcześniej ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zakresie dotyczącym uprawnień osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rudziniec wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż nie zgadza się z zarzutem, że wskazanie w § 4 lit. b) Regulaminu sposobu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zdaniem organu wskazanie najmniej uciążliwego dla zobowiązanych sposobu wykonania tego obowiązku mieści się w zakresie upoważnienia ponieważ nie zmienia obowiązku nałożonego ustawą. Radzie znane jest prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że brak jest możliwości (w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy.) nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających (uprzątających) lub ograniczających śliskość chodnika oraz usuwania nawisów śnieżnych i sopli lodowych z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości stanowiących zagrożenie dla przechodniów. Jednakże w orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest również inny pogląd na ten temat. Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 marca 2011 r. NKN.l86.2011.JT1 stwierdził bowiem, że "Regulacja usuwania nawisów śnieżnych i sopli lodowych z dachów, okapów, rynien i innych części nieruchomości stanowiących zagrożenie dla przechodniów, dotyczy jedynie części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie wszystkich nieruchomości. Dolno.2011/56/765" Regulamin, zdaniem Wójta, skonkretyzował również pewne obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminie, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z treścią powyższego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Za bezsporne należy zatem uznać, iż poprzez regulamin rozumieć należy tylko i wyłącznie regulamin o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem, wobec powyższego, należy stwierdzić, że ustawodawca przewidział możliwość uregulowania dodatkowej materii dotyczącej nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, rozszerzając tym samym katalog regulacji z art. 4 ustawy. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi dotyczących obowiązków organizatorów imprez Wójt podniósł, że nakładając na organizatorów imprez masowych obowiązki w zakresie utrzymania porządku i czystości uwzględniono definicję właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którą poprzez właściciela rozumieć należy m.in. "inne podmioty władające nieruchomością". Trudno przyjąć by organizator imprezy nie władał nieruchomością na czas niezbędny do jej prawidłowej organizacji. Bezspornym jest że, obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego, jednakże Regulamin nie powtarza przepisów ustawowych. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji organ wyjaśnił, że intencją uchwałodawcy było przytoczenie zapisów wymienionych w innym akcie prawnym, w celu uczynienia z aktu prawa miejscowego, prawa w pełni czytelnego i zrozumiałego dla adresata normy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013, poz. 947) zwalczanie gryzoni (deratyzacja) należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. W konsekwencji z przepisu tego wynika obowiązek pokrycia kosztów przeprowadzenia deratyzacji. Pismem procesowym z dnia 23 kwietnia 2014 r. skarżący Prokurator podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej części. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz, co do zasady, powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1731/13). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Objęte skargą postanowienia Regulaminu zostały podjęte z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując umocowania w przepisach ustawowych. Jak to zasadnie stwierdzono bowiem w skardze zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (notabene w zakresie zaskarżonych postanowień późniejsza nowelizacja ustawy nie wprowadziła zmian), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (w tym prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, mycia i naprawy pojazdów samochodowych); rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego; innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy zaakcentować, że art. 4 ust. 2 ustawy formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie w regulaminie przekazane zostało do kompetencji Rady Gminy. Trafnie zarzucił zatem skarżący Prokurator, że postanowienia § 4 lit b), c) i d) uchwały, nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń przy krawędzi chodnika z jezdnią w sposób umożliwiający bezpieczne i swobodne poruszanie się pieszych i pojazdów; usuwania nawisów śnieżno-lodowych (sopli) zagrażających bezpieczeństwu ludzi, z okapów, rynien i innych części nieruchomości; likwidowania śliskości w zakresie "ścieżki" dla pieszych na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa - wykraczają poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten zezwala Radzie na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Nadto w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku może precyzować wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W konsekwencji nie może normować takich obowiązków w stosunku do przestrzeni, której nie można zaliczyć do terenu nieruchomości położonej poza jej granicami. Te kwestie, jeżeli chodzi o obowiązki właścicieli nieruchomości, wyczerpująco reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Co więcej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że rozpatrywane wymagania obejmują uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Za taką część można zaś uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób niemających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku, w tym np. schody wiodące do wejścia. Nie ma zatem podstaw do tego, by regulamin przewidywał nakaz usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z okapów, rynien i innych części nieruchomości, nawet jeżeli mogą one stwarzać zagrożenie dla osób trzecich - por. cytowany już wyżej wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1731/13 wraz z przywołanym w jego uzasadnieniu dalszym orzecznictwem. Dachy i gzymsy budynków nie stanowią bowiem części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. W cytowanym powyżej wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1731/13 Sąd trafnie podkreślił, że nie oznacza to, iż właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę. Kwestii tych nie można jednak normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podzielić także trzeba pogląd skarżącego Prokuratora, że § 4 lit. b), c) i d) Regulaminu wykraczają poza granice delegacji ustawowej również w taki sposób, iż uszczegółowiają bez wyraźnej ku temu podstawy obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ogranicza on zatem jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń). Tymczasem § 4 pkt d) Regulaminu rozszerza te obowiązki w obu tych aspektach. Mowa w nim mianowicie nie o chodnikach, lecz o drogach publicznych, ulicach i placach, na których właściciele nieruchomości muszą dodatkowo – więc niezależnie od ich uprzątnięcia, jak tego wymaga ustawa –"likwidować śliskość", i to w wyraźnie oznaczony sposób – "przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa". Prawidłowo podniósł też skarżący Prokurator, że wykracza poza zakres delegacji § 5 nakładający obowiązek wykaszania traw i chwastów, regulowanie kwestii takich nie zostało bowiem przewidziane w określającym zakres przedmiotowy regulaminu art. 4 ust. 2 ustawy. Także odnosząc się do zaskarżonego postanowienia § 10 Regulaminu skarżący trafnie zauważa, że organizator imprezy masowej nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w regulaminie uchwalonym przez radę gminy. Nie jest on bowiem ani właścicielem nieruchomości, ani podmiotem wymienionym w art. 5 ust. 2 do 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada obowiązki w tym zakresie. Wskazać też należy, że obowiązki organizatora imprez masowych określała, obowiązująca w dacie przyjęcia uchwały, ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez, a zatem nie było ani konieczności ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego, ani też podstaw prawnych ku temu w postaci odpowiedniego upoważnienia. Również jako nieuzasadnione i bez upoważnienia ustawowego należy ocenić zmodyfikowanie w § 25 ust. 2 Regulaminu uprawnień osób niepełnosprawnych korzystających z psów asystujących, które to uprawnienia wynikają z art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Regulamin w § 25 ust. 2 stanowi bowiem o zakazie - co do zasady - wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów zabaw, boisk sportowych, piaskownic, miejsc do kąpieli, z wyłączeniem przedmiotowego zakazu w odniesieniu do osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników. W wyniku takiego sformułowania Regulamin zawęził zatem krąg podmiotów posiadających uprawnienie do wchodzenia wraz z psem asystującym jedynie do osób niewidomych. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 20a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przewiduje i przewidywał, w dacie podjęcia skarżonego Regulaminu, że prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej jak i do środków różnorakiej komunikacji i transportu wraz z psem asystującym przysługuje osobie niepełnosprawnej, a nie tylko osobie niewidomej. W zakresie upoważnienia sformułowanego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się nadto możliwość obciążania właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji, co uczyniła w zaskarżonym Regulaminie w § 27 ust. 4 Rada Gminy Rudziniec, wykraczając w ten sposób poza upoważniającą ją do podjęcia uchwały delegację ustawową. Wskazać bowiem należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 upoważnił organ gminy jedynie do wyznaczenia obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, nie zaś do regulowania związanych z deratyzacją kwestii finansowych. Błędne jest w konsekwencji stanowisko Wójta Gminy, wywodzącego, iż Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zakwestionowane postanowienia Regulaminu "mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej". Nie można też zaakceptować argumentu dotyczącego czytelności Regulaminu dla adresata norm bowiem argumenty o charakterze praktycznym nie mogą sanować wykroczenia przez organ uchwałodawczy poza zakres ustawowej delegacji. W konsekwencji powyższych uwag Sąd uwzględnił skargę i w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.