II SA/Gl 209/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi O. H. (H.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 grudnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.230.2024.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (SWINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.230.2024.AS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia O. H. (skarżący, inwestor), reprezentowanego przez pełnomocnika, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...], którym: 1) wstrzymał inwestorowi- wieczystemu użytkownikowi działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], przy ul. [...] w R., budowę garażu trzystanowiskowego, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na tej działce; 2) poinformował inwestora ww. budowy, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia może złożyć w tamtejszym organie wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego; 3) poinformował inwestora ww. budowy, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy ww. obiektu budowlanego na działce nr [...], konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. w wysokości 375.000 zł, tj. stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 lutego 2020 roku do PINB wpłynęło pismo P. sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w Z. (dalej: P [...]) informujące, że w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN500 relacji [...], zlokalizowane są zabudowania w postaci garaży murowanych i blaszanych. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 17 września 2020 r. PINB pismem z dnia 1 lutego 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie zrealizowanego garażu trzystanowiskowego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, położonego na wskazanej działce. Następnie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r. nr [...] wstrzymał inwestorowi, budowę garażu trzystanowiskowego, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na wskazanej działce; poinformował inwestora o prawie do złożenia wniosku o legalizację, w terminie 30 dnia od dnia doręczenia postanowienia oraz o kwocie opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 000 zł. W uzasadnieniu PINB wskazał, że przedmiotowy garaż został zlokalizowany w miejscu projektowanego zespołu garaży, wobec którego Prezydent Miasta R. wniósł sprzeciw. Dalej dodano, że zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, a art. 29 - 31 p.b. nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy garażu o powierzchni przekraczającej 35 m2. Wobec zaś ustalenia, że inwestor wykonał garaż w warunkach samowoli budowlanej, PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy. SWINB, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r., nr[...], którym uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł wskazówki co do dalszego procedowania w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 25 listopada 2021 r. PINB wydał decyzję nr[...], nakazującą inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zaleceniami organu II instancji zawartymi w postanowieniu z dnia 21 lipca 2021 r. ustalił na nowo krąg stron postępowania. Jednocześnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z tymczasowym obiektem budowlanym ani obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy. Organ I instancji ustalił ponadto, iż sporny garaż nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego mpzp, jednakże z uwagi na to, iż znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu, narusza § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 640 – dalej "rozporządzenie"), a w konsekwencji nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej procedury legalizacyjnej. W dniu 3 lutego 2022 r. ŚWINB wydał decyzję nr[...], którą utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia 25 listopada 2021 r. W związku z wniesieniem skargi przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach SWINB, w dniu 24 marca 2022 r., wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie decyzji SWINB z dnia 3 lutego 2022 r. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 583/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi inwestora na decyzję SWINB z dnia 3 lutego 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 25 listopada 2021 r. i zasądził od SWINB kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy p.b. w ich znowelizowanym brzmieniu, tj. w brzmieniu po dniu 19 września 2020 r. W dniu 28 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok sygn. akt II OSK 2500/22, którym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SWINB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 583/22 oddalił skargę kasacyjną i zasądził od SWINB na rzecz inwestora kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. PINB nr [...] PINB wstrzymał inwestorowi budowę garażu trzystanowiskowego, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na tej działce; poinformował inwestora , że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia może złożyć w tamtejszym organie wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego; poinformował inwestora, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy wskazanego obiektu budowlanego na działce nr [...], konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na postanowienie PINB, inwestor reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 77 kpa. w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia; art. 29 ust. 1 pkt 7 i 14 p.b. w związku z art. 3 pkt 5 p.b. oraz art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i przyjęcie, że obiekt budowlany nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego; § 10 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, urządzeniem stałych składów i magazynów lub podjęciem działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągów podczas jego użytkowania; art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie; art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie. Wniósł o uwzględnienie zażalenia i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od PINB na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że PINB nie ustalił czy: inwestorowi doręczono sprzeciw Prezydenta Miasta R. z dnia 1 października 2015 r., garaż trzystanowiskowy jest związany trwale z gruntem - czy posiada fundamenty; mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym. Nadto podał, że nie ustalono dokładnej daty wybudowania obiektu budowlanego, niewłaściwie uznając bez dokonania tych ustaleń, że garaż trzystanowiskowy jest budowlą lub innym obiektem budowlanym w rozumieniu p.b. i stosując przepisy prawa obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji zamiast na dzień wybudowania garażu. SWINB postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Stwierdził dalej, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszym przypadku dokonano budowy garażu trzystanowiskowego w warunkach samowoli budowlanej (art. 28 ust. 1 p.b.). Wskazał na stanowisko judykatury w kwestii definicji garażu wolnostojącego i podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że garaż trzystanowiskowy został posadowiony na płytach betonowych i jest trwale związany z gruntem. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że garaż trzystanowiskowy stanowi inny obiekt budowlany, który został posadowiony na działce około 2014 r. Wskazał również, że w kopii akt administracyjnych otrzymanych z Urzędu Miasta R. znajduje się potwierdzenie odbioru przez inwestora sprzeciwu Prezydenta Miasta R. z dnia 1 października 2015 r. Wyjaśnił, że wydane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Na tym etapie organ ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej i pouczyć inwestora o możliwości legalizacji. Dopiero po złożeniu wniosku przez inwestora o legalizację, który można wnieść w ściśle określonym terminie (art. 48a p.b.), organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i je ocenić (art. 48b p.b.). Następnie przedstawiono metodologię wyliczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59f p.b.). SWINB przyjął również, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zasadnie, gdyż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę trzystanowiskowego garażu zlokalizowanego na przedmiotowej działce. W skardze z dnia 10 stycznia 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik inwestora zaskarżył postanowienie SWINB zarzucając mu naruszenie: I) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, a w szczególności poprzez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym oraz w sytuacji, kiedy organ nie ustalił istotnych okoliczności, takich jak to czy inwestorowi doręczono sprzeciw Prezydenta Miasta R. z dnia 1 października 2015 r., czy garaż trzystanowiskowy jest związany trwale z gruntem, czy posiada fundamenty, dokładnej daty wybudowania obiektu budowlanego, niewłaściwie uznając bez dokonania tych ustaleń, że garaż trzystanowiskowy jest budowlą lub innym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i stosując przepisy prawa obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji zamiast na dzień wybudowania garażu, 2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń, że obiekt ten nie posiada fundamentów, a zatem siłą rzeczy nie może spełniać wszystkich przesłanek warunkujących jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu p.b. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim organ dokonał oceny konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy organ powinien ustalić dokładną datę wzniesienia przedmiotowego garażu trzystanowiskowego i na tej podstawie dokonać ustalenia właściwego stanu prawnego dla oceny konieczności lub braku uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub możliwości skorzystania z przewidzianego w prawie budowlanym zwolnienia z ww. obowiązków, organ nie określił stanu prawnego z dnia powstania obiektu budowlanego, co jest kluczowe przy ocenie, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, 2. art. 29 ust. 1 pkt 7 i 14 p.b. w związku z art. 3 pkt 5 p.b. oraz art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie związany z gruntem, nie posiadający fundamentów ani przegród budowlanych, nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego i to w sytuacji, kiedy organ nie ustalił daty początkowej, od której należy liczyć upływ terminu wskazanego w art. 29 ust 1 pkt 7 p.b., 3. § 10 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, urządzeniem stałych składów i magazynów lub podjęciem działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągów podczas jego użytkowania, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wolnostojący garaż, niezwiązany z gruntem, nie posiadający przegród budowlanych ani fundamentów, którego posadowienie w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prac konserwacyjnych przez P. sp. z o.o., ani nie powoduje uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, 4. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji gdy na podstawie oceny materiału dowodowego oraz w toku sprawy nie dokonano prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, kluczowej przy zagadnieniu samowoli budowlanej oraz trybu usunięcia jej skutków, jak i wysokości opłaty legalizacyjnej, przez co należy uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości wstrzymania budowy, 5. art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przywołany przepis podczas gdy dotyczy on budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia w wyżej opisanymi budowami, a ewentualnie zastosowanie powinien znaleźć art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a). Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SWINB z dnia 10 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 2 sierpnia 2024 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono wagę ustalenia daty powstania spornego obiektu, gdyż warunkuje to rozstrzygnięcie co do tego, czy jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia, czy też dokonania zgłoszenia (decydują o tym przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji obiektu). Tymczasem, jak twierdzi pełnomocnik, organy zaniechały przeprowadzenia dowodu w tym zakresie, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest istotne. Następnie zwrócono uwagę na brak rozważań dotyczących charakteru spornego obiektu. Zdaniem pełnomocnika, nie wystarczającym jest ustalenie prawdopodobnej daty powstania obiektu (garażu) ani ustalenia, że w danym okresie najprawdopodobniej obiekty istniały. W kwestii § 10 ust. 3 rozporządzenia wyrażono stanowisko, że skoro sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowalnym, a nie budynkiem, to ograniczenia wynikające z tego przepisu nie odnoszą się do niego. Ponadto z samego faktu jego posadowienia w strefie kontrolowanej nieuprawnionym jest wywodzenie utrudnień w czynnościach eksploatacyjnych, bądź prac awaryjnych. W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 -dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję lub postanowienie w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie SWINB z dnia 10 grudnia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie garażu trzystanowiskowego. Spór natomiast koncentruje się wokół tego, czy obiekt ten jest budowlą lub innym obiektem budowlanym, czy też tymczasowym obiektem budowlanym. Ponadto skarżący wskazywał na konieczność ustalenia dokładnej daty budowy garażu. Rozstrzygnięcie tych kwestii jest istotne dla sprawy, ponieważ determinują one stanowisko co do tego, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę (zgłoszenia jego budowy), czy też nie. W dalszej kolejności przekłada się to bezpośrednio na zasadność wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej "p.b."). Materialnoprawną podstawą wydanych postanowień był art. 48 ust. 1 p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Podkreślić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). W samym postanowieniu o wstrzymaniu budowy – zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. - informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W świetle przywołanych przepisów stwierdzić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zatem na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 515/23, Lex nr 3670566). Podkreślić jednak należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy nie przesądza o legalizacji samowoli budowlanej. Kwestia ta rozstrzygana jest na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego, do którego niezbędny jest wniosek o legalizację złożony przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 48a ust. 1 p.b.). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią dla przyjęcia wystąpienia samowoli budowlanej jest ustalenie z jakiego rodzaju obiektem budowlanym mamy do czynienia, a w dalszej kolejności kiedy został on zrealizowany. Wiedza w tej materii dopiero pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy, o którym mowa w art. 30 p.b. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że sporny obiekt to wolnostojący garaż trzystanowiskowy W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 marca 2021 r. ustalono, że jest to garaż posadowiony na płytach betonowych, kryty blachą trapezową o wymiarach - 8,9 m x 5,0 m. Do protokołu dołączono 4 fotografie, które stanowią załącznik do protokołu. Pojęcie garażu wolnostojącego nie zostało zdefiniowane w prawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednak stanowisko, że podstawowe cechy budynku wolnostojącego jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami. Ponadto przyjmuje się, że wolnostojący budynek to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Wzniesienie garażu o pow. przekraczającej 35 m2, w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1892/22). Organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt ma powierzchnię 44,5 m2 (8,9 m x 5,0 m). Wyjaśnić należy, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1884/18). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się zatem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15). Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 989/18). Oceny o trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy też możliwość jego demontażu i przeniesienia na inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1288/18). W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że rozmiary obiektu, a także posadowienie go na betonowych płytach przesądza o jego trwałym związaniu z gruntem w taki sposób, który zapobiega jego przemieszczaniu się. W kwestii określenia czasookresu realizacji spornego obiektu zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się m.in. protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 17 września 2020 r., podczas których skarżący, oświadczył m.in. że 2 garaże wskazane na mapie istniały w dacie nabycia nieruchomości (2013 r.), natomiast trzeci garaż powstał po zakupie działki. Skarżący nabył prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości w dniu 8 stycznia 2014 r. Z informacji uzyskanych przez organ I instancji z Urzędu Miasta w R. wynika jednoznacznie, że po 2013 r. dla działki nr [...] w R. nie były wydane pozwolenia na budowę i nie było zgłoszeń budowy na tej działce. Wobec ustaleń organów Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko, iż garaż mógł zostać posadowiony na działce w okolicach 2014 r., kiedy to skarżący został jej użytkownikiem wieczystym. Sąd zauważa, że od 2014 r. art. 29 p.b. był wielokrotnie nowelizowany. Niemniej jednak żadna ze zmian nie przewidywała zwolnienia budowy garażu o powierzchni 44,5 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia. Dlatego też nie zachodzi potrzeba bardziej precyzyjnego ustalenia daty powstania spornego obiektu. W świetle powyższego brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Końcowo wyjaśnienia wymaga, że zarzut dotyczący naruszenia § 10 ust. 3 rozporządzenia pozostaje bez znaczenia dla obecnego etapu postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl