II SA/Gl 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego wycofania pojazdu z ruchu oddala skargę Pismem z dnia [...] r. A. M. zwrócił się do Starosty R. w wnioskiem o czasowe na cyt. "maksymalny okres" wycofanie z ruchu samochodu ciężarowego marki [...], składając jednocześnie do depozytu dowód rejestracyjny pojazdu oraz tablice rejestracyjne. W odpowiedzi na wystosowane w dniu [...] r. wezwanie organu do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie na jaki okres pojazd miałby zostać wycofany oraz do uiszczenia opłaty, o jakiej mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie czasowego wycofania pojazdów z ruchu (Dz. U. Nr 285, poz.2856 z późn. zm.) wnioskodawca pismem z dnia [...] r. złożył oświadczenie, że jego sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie takiego wydatku. Wyjaśnił też, iż niemożliwym jest wskazanie przewidywanego okresu, na który pojazd miałby zostać wycofany. W istocie jest on bowiem nieużywany od roku [...] (przedtem służył dla potrzeb zamkniętego obecnie zakładu stolarskiego), a jego uruchomienie zależne będzie od koniunktury gospodarczej. Pismem z dnia [...] r. Starosta R. poinformował A. M. o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty, jednak w wyniku rozpoznania stosownej prośby strony z dnia [...] r. pismem z dnia [...] tegoż roku wyjaśnił, iż w myśl stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. możliwość taka prawnie nie istnieje. W konsekwencji pismem z dnia [...] r. organ poinformował A. M. o pozostawieniu bez rozpoznania, z powodu nieuiszczenia opłaty, wniosku o czasowe wycofanie pojazdu z ruchu. W następstwie wydanego w sprawie podatkowej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gl 1008/06 Starosta R. ponownie wezwał stronę do uiszczenia należnej opłaty pouczając w dalszej korespondencji, iż w myśl art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) nie uiszczenie opłaty spowoduje zaniechanie czynności w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 78a ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Starosta R. odmówił wydania decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu. W uzasadnieniu organ I instancji obszernie opisał prowadzoną w sprawie korespondencję oraz podjęte działania, a następnie wskazał, iż do dnia wydania decyzji A. M. nie stawił się w Urzędzie celem uregulowania opłaty za wydanie decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu, ani nie odebrał dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych znajdujących się w depozycie. Wobec powyższego Starosta R. stwierdził, iż odmawia wydania decyzji o czasowym wycofaniu przedmiotowego pojazdu z ruchu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2006 r. stwierdzający w uzasadnieniu, iż załatwienie sprawy administracyjnej wymaga wydania decyzji, jak również zwraca depozyt tj. - dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne i postanawia jak w sentencji. Od wydanej przez organ I instancji decyzji A. M. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy pojazd fizycznie wycofał już z ruchu w [...] r. Podał nadto, iż utrzymuje rodzinę z renty inwalidzkiej i nie stać go na poniesienie dodatkowo opłaty za wydanie decyzji. Ubiegał się o zwolnienie go przez Starostę R. z tej opłaty jednak bezskutecznie. Wyjaśnienia Starosty A. M. uznał za niewiarygodne (kierując pod jego adresem uchybiające określenia), zdaniem strony dwukrotnie wskazał już bowiem przywołując art. 261 § 4 ust. 1 k.p.a., iż Starosta R. nie ma racji. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż opłata za wydanie decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu należy do kategorii opłat, które podlegają uiszczeniu z góry w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. W przypadku, gdy w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ ma obowiązek zastosować konsekwencję określoną w art. 261 § 2 k.p.a., tzn. wydać postanowienie o zwrocie podania lub zaniechaniu czynności. Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrywany przypadek wymaga zatem rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis art. 261 k.p.a., nie ma bowiem podstawy do wydawania decyzji administracyjnej o "odmowie wydania decyzji". Okoliczności tej, zdaniem Kolegium, nie zmienia sformułowane przez A. M. żądanie wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż nie zgadza się z umorzeniem postępowania w sprawie złożonego do Starostwa Powiatowego w R. [...] r. wniosku o formalne czasowe wycofanie pojazdu z ruchu (w ewidencji) albowiem faktycznie przedmiotowy samochód "[...] " fizycznie pozostaje już od [...] r. wycofany z ruchu, a jego dowód i tablice rejestracyjne pozostają w dyspozycji Starostwa. Podniósł, iż nie stać go na poniesienie wymaganej opłaty, a Starosta R. swoim stanowiskiem, nie wyrażając formalnej zgody, tym samym nie zezwala na nie jeżdżenie tym samochodem. Oceniający stanowisko Starosty organ odwoławczy co prawda zauważył wskazany przez stronę odpowiedni przepis (art. 261 § 4 k.p.a.), jednak nie rozważył możliwości jego zastosowania przy występującym, zdaniem skarżącego, niezwłocznym i bardzo ważnym interesie strony. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium zaakcentowało, iż podniesione w skardze zarzuty nie wnoszą do sprawy nowych elementów. Opłata za decyzję o czasowym wycofaniu pojazdu z ruch należy do kategorii opłat podlegających uiszczeniu z góry w kwocie uzależnionej od okresu wycofania pojazdu z ruchu. Zdaniem Kolegium, także formuła art. 78a ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym: "decyzję o czasowym wycofaniu (...) wydaje za opłatą organ" wskazuje na konieczność jej uprzedniego uiszczenia. W takiej sytuacji, do obowiązku uiszczenia opłaty znajduje zastosowanie przepis art. 261 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku nieuiszczenia opłaty podanie podlega zatem zwrotowi i nie ma podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmownej. Interes strony podlega w tym przypadku ochronie poprzez prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 3 k.p.a.). W związku z podniesionym w skardze zarzutem o niezastosowaniu przepisu art. 261 § 4 k.p.a. Kolegium podkreśliło natomiast, że w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu przepis ten nie podlega zastosowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 78a ust. 1, 2 i 4 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym czasowego wycofania pojazdu z ruchu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu lub podmiotu, któremu powierzono pojazd w trybie przepisu art. 73 ust. 5 ustawy, starosta właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, wydając decyzję o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu. Wycofaniu czasowemu podlegają zarejestrowane samochody ciężarowe i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t, ciągniki samochodowe, pojazdy specjalne oraz autobusy. Pojazd może być czasowo wycofany z ruchu na okres od 2 do 6 miesięcy. Okres ten może być jednorazowo przedłużony, jednak łączny okres wycofania pojazdu z ruchu nie może przekraczać 9 miesięcy w roku, licząc od dnia jego wycofania z ruchu. W myśl z kolei ust. 3 cytowanego artykułu decyzję o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu wydaje za opłatą organ, o którym mowa w ust. 1, po złożeniu przez właściciela pojazdu lub podmiot, któremu powierzono pojazd do depozytu w tym organie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Stosownie natomiast do ust. 6 ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu i warunków czasowego wycofania pojazdów z ruchu, wysokości opłat w zależności od okresu wycofania z ruchu, w wysokości nie wyższej niż 150 zł, oraz wzorów dokumentów stosowanych w tym zakresie, mając na względzie konieczność przeciwdziałania używaniu pojazdów czasowo wycofanych z ruchu oraz koszty ponoszone przez organy administracji publicznej. Na podstawie udzielonego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie czasowego wycofania pojazdów z ruchu, w którym to akcie w § 6 ust. 1 i 2 ustalił, że opłata za decyzję o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu na okres 2 miesięcy wynosi 80 zł. W przypadku natomiast wycofania pojazdu z ruchu na okres dłuższy niż 2 miesiące, ale nie dłuższy niż okres dopuszczalnego czasowego wycofania pojazdu z ruchu w roku, o którym mowa w art. 78a ust. 4 ustawy, opłatę powiększa się o 10 zł za każdy kolejny miesiąc czasowego wycofania pojazdu z ruchu. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarżący złożył wniosek o czasowe wycofanie z ruchu samochodu ciężarowego, a więc pojazdu, który potencjalnie może zostać z ruchu czasowo wycofany. Bezspornym jest jednak także, iż pomimo wezwania skarżący, z braku, jak stwierdził, możliwości finansowych, nie uiścił należnej w myśl art. 78a opłaty. Podkreślenia zaś w tym miejscu wymaga, iż przywołany przepis przewiduje obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty nie wprowadzając w tym zakresie żadnych wyjątków, nie zezwala zatem na możliwość odstąpienia od opłaty niezależnie od przyczyn ewentualnej niemożności uiszczenia przez stronę należnej kwoty. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w rozpatrywanym przypadku nie zaistniała jednak podstawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie "odmowy wydania decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu", co w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia prowadzonego przez organ ten postępowania. W ocenie Kolegium, opłata za wydanie decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu należy bowiem do kategorii opłat, które podlegają uiszczeniu z góry w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. W przypadku, gdy w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ ma obowiązek zastosować konsekwencję określoną w art. 261 § 2 i 3 k.p.a., tzn. wydać podlegające zaskarżeniu postanowienie o zwrocie podania lub zaniechaniu czynności. Pogląd ten, zdaniem Składu Orzekającego co do zasady można podzielić, jednocześnie wobec zawartego w skardze zarzutu dotyczącego nie zastosowania w sprawie art. 261 § 4 k.p.a. wyjaśniając skarżącemu, iż załatwienie sprawy w trybie art. 261 § 4 k.p.a., który notabene wymaga by organ I instancji dopatrzył się interesu społecznego lub ważnego interesu strony przemawiających za wydaniem korzystnej dla strony decyzji pomimo nieuiszczenia opłaty (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło), nie powoduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia wymaganych prawem opłat, a jedynie niejako odsuwa ten obowiązek w czasie. Po wydaniu decyzji organ administracyjny winien bowiem wezwać stronę do wniesienia stosownej opłaty, a jej nie wniesienie w terminie skutkuje podjęciem postępowania egzekucyjnego (art. 265 k.p.a.). Wskazać nadto należy, co uszło uwadze obydwu organów, iż pomimo wezwania z dnia [...] r. A. M. nie uzupełnił wniosku i nie sprecyzował na jaki czas zamierza wycofać pojazd z ruchu, a pismem z dnia [...] oświadczył, iż to będzie zależało od cyt. "koniunktury gospodarczej i oczekiwanego w usługach obiecywanego wszystkim wzrostu gospodarczego". Także i ta okoliczność nie zezwalała na uwzględnienie wniosku strony, art. 78a ustawy o ruchu drogowym limitujący maksymalny dopuszczalny okres wycofania pojazdu nie przewiduje bowiem bezterminowego czasowego wycofania z ruchu. Oceniając zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji wskazać jednak w tym miejscu należy, iż ze względu na brak w tym względzie precyzji przepisów oprócz zakwalifikowania opłaty jako mieszczącej się w dyspozycji art. 261 k.p.a. możliwa jest też odmienna, niż uczyniło to Kolegium, interpretacja charakteru prawnego przedmiotowej opłaty, także wprawdzie nie dopuszczająca możliwości wydania decyzji o wycofaniu pojazdu z ruchu bez uiszczenia opłaty jednak wymagająca od orzekających w sprawie organów innego rozstrzygnięcia. Jak bowiem stwierdził tut. Sąd w przywoływanym przez A. M. w kierowanej do organów korespondencji wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gl 1008/06 (wprawdzie dotyczącym tego samego skarżącego jednak innej sprawy niż rozpoznawana obecnie co tym samym wykracza poza dyspozycję art. 153 p.p.s.a.), uiszczenie opłaty stanowi wymóg merytoryczny, niezbędny do pozytywnego załatwienia tegoż podania. Niespełnienie zatem tego warunku winno, w myśl uzasadnienia cytowanego wyroku, skutkować wydaniem decyzji o odmowie wycofania pojazdu z ruchu, a więc właśnie takiego rozstrzygnięcia jakie wydał w obecnie kontrolowanym postępowaniu organ I instancji. Podkreślenia jednak wymaga, iż niezależnie od wyboru akceptowanej koncepcji co do charakteru określonej w przepisach opłaty i dopuszczalności bądź niedopuszczalności wydania decyzji odmawiającej wycofania pojazdu z ruchu w istocie obydwa sposoby wykładni prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga musi podlegać oddaleniu. W myśl wskazanych wyżej norm uwzględnienie przez orzekające w sprawie organy wniosku A. M. o wydanie mu, pomimo nieuiszczenia należnej opłaty, żądanej decyzji o czasowym, bez podania terminu końcowego, wycofaniu pojazdu z ruchu jest bowiem prawnie niedopuszczalne. Tym samym nawet ewentualne zakwestionowanie interpretacji dokonanej przez Kolegium nie pozwoliłoby na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Zarówno bowiem wydana przez Kolegium decyzja umarzająca postępowanie i obligująca organ do zwrotu podania w trybie art. 261 k.p.a., jak też decyzja pierwszoinstancyjna odmawiająca wycofania pojazdu z ruchu kreują tak samo niekorzystną dla strony sytuację, w postaci nakazanego prawem nie zaspokojenia jej zawartego we wniosku żądania. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.