II SA/Gl 210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89 z 1994 r., poz. 414 z zm.) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego nakazał A. S. rozbiórkę ścian parteru i piętra wykonanych z pustaków ceramicznych typu "MAX" wraz ze stropem żelbetowym nad parterem i płytą żelbetową balkonową oraz fundamentów, dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanych na działce o nr geod. 1 k.m. [...] położonej w S. przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że obiekt objęty decyzją jest w trakcie budowy i powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor A. S. wyraził wolę legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ I instancji, po sprawdzeniu zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno – budowlanymi postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ zawiesił postępowanie, z uwagi na toczące się przed sądem rejonowym postępowanie dotyczące uregulowania stanu prawnego i ustalenia właściciela posesji, na której znajduje się budynek objęty decyzją. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ podjął postępowanie, a pismem z dnia [...] r. wyznaczył A. S. nowy termin do przedłożenia wymaganych dokumentów. Termin kończył się w dniu [...] r. i upłynął bezskutecznie. Organ wskazał także, że już po upływie wyznaczonego terminu tj. w dniu [...] r., wpłynęło do organu pismo inwestora z prośbą o jego przedłużenie, z uwagi na złożony w sądzie rejonowym wniosek o zniesienie współwłasności nieruchomości na której stoi samowolnie wybudowany budynek. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na dysfunkcję prawej dłoni w związku z wypadkiem jakiemu uległ w [...] r., wniosek o przedłużenie terminu do nadesłania żądanych dokumentów złożył dopiero w dniu [...] r. Jednocześnie podniósł, że okolicznością uzasadniającą przedłużenie terminu jest fakt, że rozprawa dotycząca zniesienia współwłasności nieruchomości odbędzie się w dniu [...] r. Odwołujący wskazał, że dopiero po ostatecznym ustaleniu właściciela działki na której postawiona jest samowola budowlana podejmie kroki zmierzające do jej zalegalizowania, podkreślił także od czasu wszczęcia postępowania administracyjnego budynek został zabezpieczony i nie były w nim prowadzone żadne prace budowlane. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy opisując stan faktyczny wskazał, że współwłaścicielami działki położonej w S. o nr geodezyjnym 1 k.m. [...]., na której znajduje się sporny obiekt, są następcy prawni S. oraz W. S.. Z przedłożonych w toku postępowania dokumentów wynika, że A. S. nie jest właścicielem, ani też współwłaścicielem ww. działki, Organ II instancji podniósł, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor A. S. rozpoczął jego rozbudowę bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że złożony w Sądzie Rejonowym w D. wniosek o zniesienie współwłasności nie ma wpływu na postępowanie legalizacyjne, bowiem inwestor nie jest współwłaścicielem działki na której znajduje się sporny obiekt budowlany i tym samym rozstrzygnięcie zapadłe w ww. postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym nie powoduje uzyskania przez niego wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. S. podkreślał, że wbrew stanowisku organów administracji, postępowanie dotyczące zniesienia współwłasności ma istotne znaczenie dla postępowania legalizacyjnego. Przed jego zakończeniem skarżący nie mógł wykazać się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości i z tego powodu nie mógł uzyskać wszystkich żądanych przez organ uzgodnień i stosownych opinii. Skarżący wskazał, że dokonana bez pozwolenia na budowę rozbudowa obiektu budowlanego podlega obowiązkowi rozbiórki, jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa legalizacja tego obiektu. W ocenie skarżącego skoro nie doszło do definitywnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności, to nakaz rozbiórki należy uznać za przedwczesny. Natomiast termin do wykonania nałożonych obowiązków jest terminem procesowym i ma charakter instrukcyjny, a jako taki może zostać przywrócony, tym bardziej, że zdaniem skarżącego uprawdopodobnił on w dostatecznym stopniu nie tylko konieczność jego przedłużenia, ale również konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii własnościowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie toczące się przez Sądem Rejonowym w D. dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy budynek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem skarżący nie bierze w nim udziału, a jego przedmiot nie dotyczy go bezpośrednio. Ponadto oświadczenia złożone przez niektórych uczestników tego postępowania, dotyczące zamiaru darowania skarżącemu praw do nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy budynek, nie mają żadnego znaczenia dla przebiegu przedmiotowego postępowania, bowiem rozstrzygnięcie jakie zapadnie przez sądem cywilnym i ustalony tam podział nieruchomości jest zdarzeniem przyszłym, na podstawie którego nie można przesądzić komu przypadnie określone prawo do nieruchomości. Organy administracji publicznej biorą pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Natomiast w dniu wydania decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku nie dysponował on żadnym prawem do dysponowania nieruchomością, a zatem nie mógł przedłożyć w wyznaczonym terminie wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stąd wydanie na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do ustępu drugiego tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 48 ust.3 tej ustawy, w postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie natomiast z treścią art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane, jeżeli inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Negatywną przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzona przez organ możliwość legalizacji obiektu, w sytuacji spełnienia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku o którym mowa w art. 48 ust 3 ustawy tj. terminowego złożenia wymaganej dokumentacji. Także uchybienie tym obowiązkom przez w/w osoby, nawet w sytuacji, kiedy obiekt budowlany mógł skutecznie podlegać procedurze legalizacyjnej obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. O tym, kto może być adresatem decyzji opartej o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane decyduje przepis prawa materialnego jakim jest art. 52 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Ponieważ nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości na której zrealizowano objęty rozbiórką obiekt. Taka sytuacja będzie miała miejsce w szczególności w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego własności nieruchomości, jak i wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez zgody lub wiedzy właściciela nieruchomości. W tym ostatnim przypadku nałożenie obowiązku rozbiórki na właścicieli nieruchomości byłoby dla nich nieuzasadnionym obciążeniem i narażałoby ich na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. ( tak NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że sprawcą samowoli budowlanej jest skarżący A. S., również poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działki na której znajduje się objęty postępowaniem budynek. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał A. S. do przedłożenia dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych, w trybie art. 48 ust.3 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia [...] r. Termin ten, pismem organu z dnia [...] r. został przesunięty do dnia [...] r. Inwestor w wyznaczonym terminie, jak i później, nie przedłożył wymaganych dokumentów. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy jest przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że termin z art. 48 ust. 3 ww. ustawy ma charakter procesowy co oznacza, że może być on przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Jednak w rozpoznawanej sprawie skarżący A. S. wniosek o przedłużenie terminu złożył już po jego upływie, a ponadto podawane przez inwestora przyczyny pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie organu. Zaznaczyć należy, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku. Unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 tej ustawy. W obliczu powyższych ustaleń faktycznych oraz wobec treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nałożenie na A. S. obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu było zasadne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), oddalił skargę.