II SA/Gl 210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W toku postępowania prowadzonego na wniosek P. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy C., postanowieniem z [...] r. Starosta[...]działając na podstawie art. 262 § 2 kpa, zobowiązał Gminę C. do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Żądana zaliczka została uiszczona. Następnie decyzją z [...]r. nr [...]Starosta [...]wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność Gminy C.. W pkt 2 orzekł o zwrocie na rzecz P. P. nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha. W pkt 3 zobowiązał P. P. do zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania w wysokości [...]zł. Z kolei postanowieniem z [...]r. nr [...]Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił wysokość kosztów postępowania na kwotę 1.347 zł, zobowiązując do ich uiszczenia Gminę C.. Jednocześnie organ odliczył uiszczoną przez Gminę zaliczkę w kwocie [...] zł oraz zobowiązał Gminę do uiszczenia pozostałej należności w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od ostateczności postanowienia. Jako podstawę prawną aktu organ powołał przepis art. 263 i art. 264 kpa oraz art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). W uzasadnieniu wyjaśnił, że do kosztów postępowania zaliczono koszt sporządzenia operatu szacunkowego oraz klauzuli aktualności tego operatu w wysokości 1.347 zł, które to koszty ponosi Gmina C. jako podmiot, któremu zwracane jest odszkodowanie. Na powyższe postanowienie, pismem z [...]r., Gmina C. wniosła zażalenie, wskazując iż od decyzji o zwrocie nieruchomości zostanie złożone odwołanie. W związku z powyższym, zdaniem Gminy, orzeczenie o kosztach postępowania może nastąpić dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy zwrotu nieruchomości, bowiem Gmina ma obowiązek ich poniesienia jedynie wówczas, gdy dochodzi do zwrotu nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 140 ust. 6 ustawy, koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Przepis art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym wobec art. 262 § 1 pkt 2 kpa, wyłączającym ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający, ale tylko w przypadku gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej. Zasadą jest bowiem ponoszenie kosztów postępowania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Komentarz do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Legalis). Wojewoda podał, że po rozpoznaniu odwołania Gminy C., ostateczną decyzją z [...]. nr [...]uchylił decyzję Starosty [...]w zakresie punktu 2 orzekającego o zwrocie nieruchomości i punktu 3 zobowiązującego P. P. do zwrotu odszkodowania i jednocześnie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania. Z uwagi na brak podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia należało je wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie odpowiedniego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa (vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 1996 r., komentarz do art. 144). Orzeczono zatem jak w sentencji. Niezależnie od powyższego organ podniósł, iż P.P. nie jest stroną postępowania w przedmiocie orzeczenia o kosztach, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego lub obowiązku. Tym samym niezasadne było, w ocenie organu odwoławczego, doręczenie wyżej wymienionemu zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina C., domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, postanowienie Wojewody jest przedwczesne, skoro w dacie jego wydania nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi na decyzję Wojewody o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że merytorycznie sprawa nie została wyjaśniona. Dodatkowo Gmina zarzuciła, że postanowienie Wojewody zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem organ ten ograniczył się jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji – bez umorzenia postępowania, skoro postanowienie to zapadło w ocenie Wojewody bez podstawy. Nie uwzględniono też pobranej zaliczki, nie orzekając merytorycznie o obowiązku jej zwrócenia Gminie, czym naruszono art. 264 kpa, pozostawiając sprawę zwrotu bez rozstrzygnięcia o kosztach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, bowiem wobec wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, brak było przeszkód do wydania zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ma zaś odpowiednie zastosowanie w sprawie postanowień. Wreszcie, kwestia samego zwrotu zaliczki jest jedynie czynnością techniczną, dokonywaną przez organ w oparciu o ostateczne postanowienie z dnia [...]r. Nadto, w razie ponownego prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zachodzić będzie podstawa do wydania przez organ I instancji stosownego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 264 § 1 kpa, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jak wyjaśniono w literaturze, postanowienie w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz czynnościami postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. Wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 742). Redakcja tego przepisu wskazuje też na równoczesność wydania przez organ administracji decyzji, kończącej postępowanie oraz postanowienia w sprawie kosztów postępowania. Przepis art. 264 kpa, nie nakłada zatem na organ obowiązku oczekiwania na uzyskanie przez decyzję kończącą postępowanie w danej instancji waloru ostateczności, czy prawomocności. Zatem w żadnym wypadku nie sposób ferować zarzutu naruszenia art. 264 kpa w postaci przedwczesności ustalenia kosztów postępowania w sytuacji, gdy zapadła decyzja kończąca postępowanie w danej instancji, lecz nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania, bądź skargi do sądu administracyjnego. Stąd też organ I instancji władny był do wydania postanowienia w trybie art. 264 § 1 kpa w tym samym dniu, w którym rozstrzygnął sprawę merytorycznie przez wydanie decyzji, zaś Wojewoda jako organ odwoławczy dochował wymaganej kolejności działania, rozpoznając w pierwszym rzędzie odwołanie od decyzji, a dopiero następnie zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów. Skład orzekający nie podzielił zatem stanowiska skarżącej Gminy, że zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie. Faktem jest, że na decyzję ostateczną Wojewody w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wniesiona skarga (sprawa tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 74/15). Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. O ile bowiem skarga ta zostanie uwzględniona na mocy prawomocnego wyroku, co oznaczać będzie ponowne rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości, zachodzić będzie podstawa do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 264 kpa – w zależności od treści decyzji kończącej postępowanie. Podkreślić też należy, że postanowienie w sprawie ustalenia kosztów postępowania zapada jedynie wówczas, gdy koszty te zobowiązane są ponieść strony, a nie organ administracji, prowadzący to postępowanie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepis art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, jest regulacją szczególną wobec art. 262 § 1 pkt 2 kpa i wyłącza zasadę ponoszenia kosztów postępowania przez organ orzekający w sprawie, ale jedynie w wypadku, gdy zapadnie decyzja o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście, na innych zasadach stronę obciążają koszty wynikłe z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 kpa) np. wskutek nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na wezwanie organu. Zatem w przypadku, gdy organ I instancji obciążył skarżącą Gminę kosztami postępowania w związku z wydaniem decyzji o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zaś w wyniku odwołania od tej decyzji, Wojewoda orzekł kasacyjno-reformatoryjnie, odmawiając zwrotu nieruchomości, to konsekwencją takiego merytorycznego załatwienia sprawy jest obowiązek poniesienia kosztów postępowania (sporządzenia operatu szacunkowego) przez organ I instancji, co oznacza brak podstaw do wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania w trybie art. 264 kpa, a więc bezprzedmiotowość orzekania w tej kwestii incydentalnej. Wbrew, zarzutom skargi w takim zaś przypadku organ odwoławczy stosując do zażaleń odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa), ogranicza orzeczenie do uchylenia postanowienia. Jak wyjaśniono w wyżej przywołanym komentarzu, w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kasacyjne. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, ogranicza się do jego uchylenia, czyli wyeliminowania go z obrotu prawnego. Ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący o umorzeniu postępowania, musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości (vide: komentarz, str. 530-531). Stąd też w niniejszej sprawie Wojewoda nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, orzekając jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji, wydanego w trybie art. 264 kpa, skoro brak było podstaw faktycznych do jego wydania, gdyż wobec odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, koszty te winien ponieść organ prowadzący postępowanie. Brak przesłanek do wydania postanowienia o obciążeniu strony kosztami postępowania oznacza też, że w trybie art. 264 § 1 kpa organ administracji nie orzeka o zwrocie uiszczonej przez stronę zaliczki. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby stronę obciążono kosztami postępowania, jednak w niższej wysokości niż uiszczona zaliczka. Wówczas kwota ta podlegałaby rozliczeniu w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 264 kpa. Jeżeli jednak strona na wezwanie organu uiściła żądaną zaliczkę, lecz następnie nie została ona w ogóle obciążona kosztami postępowania, to brak podstaw do wydania postanowienia o zwrocie zaliczki na podstawie art. 264 § 1 kpa. Stąd też podzielić należy stanowisko Wojewody, że zwrot zaliczki winien nastąpić w drodze czynności technicznej w oparciu o zaskarżone postanowienie jako uchylające postanowienie organu I instancji w przedmiocie obciążenia skarżącej Gminy kosztami postępowania. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 262 kpa, art. 264 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 kpa, jak i innych reguł procedury administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw