II SA/Gl 215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi U.S. oraz J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. nr [...] z dnia [...]r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 500 (pięćset) złotych. Burmistrz P. decyzją nr [...] z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu wniosku U. i J. S. – odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [1] o powierzchni 0,2299 ha, położonej w P. przy ul. [...] W uzasadnieniu organ podał, że na terenie na którym znajduje się objęta wnioskiem działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w trakcie postępowania przeprowadzona została analiza przestrzenna stanu faktycznego i prawnego w wyznaczonym obszarze wokół terenu objętego planowaną inwestycją zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na podstawie analizy stwierdzono, że nie są spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymienione w punkcie 1 ust. 1 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 z zm., dalej określana jako "ustawa"). W obszarze analizy brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej to jest ul. [...] zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Równocześnie organ stwierdził, że pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, ale ponieważ wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie wnioskowanej decyzji było niemożliwe. Organ I instancji w podstawie prawnej wyżej przytoczonej decyzji powołał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 , art. 61 i 64 ustawy. W odwołaniu U. i J. S. (wnioskodawcy i właściciele działki nr [1]) zarzucili, że decyzja nie odpowiada prawu. W szczególności wskazali na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Obszar ten bowiem powinien być wyznaczony przy przyjęciu, że front działki znajduje się od ul. [...], a więc szerokość frontu winna wynosić 107 m, a tym samym obszar analizy winien się znajdować w odległości nie mniejszej niż 321 m od objętego wnioskiem terenu. W związku z tym twierdzenie organu o braku działki mogącej stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji i warunków zabudowy jako dotyczące błędnie ustalonego obszaru analizowanego traci aktualność. Nadto odwołujący się wskazali na dopuszczenie możliwości innego wyznaczenia wskaźników określonych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji w szczególności podkreślając fakt, że w sprawie została sporządzona analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej przedstawiająca sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Analiza powyższa wykazała, że w sprawie nie została spełniona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uniemożliwiło wydanie wnioskowanych warunków. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów, które mogłyby stanowić odniesienie przestrzenne dla wnioskowanego zamierzenia, a realizacja zamierzonej inwestycji naruszałaby ład przestrzenny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołujących się co do tego, że przez działkę sąsiednią o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć nie tylko działkę posiadającą wspólne granice z działką objętą wnioskiem, ale działką położoną w obszarze analizowanym, która tworzy pewną całość urbanistyczną z zamierzoną inwestycją. W sprawie zostało przyjęte sąsiedztwo w znaczeniu szerszym to jest urbanistycznym, o czym świadczą granice obszaru analizowanego. Jednakże w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zabudowanych, które mogłyby stanowić odniesienie przestrzenne dla zamierzonej inwestycji. Organ podkreślił, iż na załączniku graficznym do wniosku o warunki zabudowy oprócz projektowanej lokalizacji budynku mieszkalnego wskazano także wjazd na wnioskowaną działkę (od strony drogi dojazdowej). W związku z tym oraz regulację § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo określił granice obszaru analizowanego. Organ odwoławczy stwierdził także, że odwołujący się mieli zapewnione prawo do udziału w postępowaniu o czym świadczy zawiadomienie z [...] roku o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W skardze do Sądu U. i J. S. zarzucili, że decyzja odmawiająca warunków zabudowy została wydana na skutek analizy przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym niezgodnie z rozporządzeniem. Ich działka znajduje się bowiem przy ul. [...] i główny wjazd na nią będzie zlokalizowany od ul. [...] W konsekwencji front działki wynosi 107 m, a więc granice obszaru analizowanego powinny przebiegać w odległości co najmniej 321 m od terenu objętego planowaną inwestycją, a nie 65 metrów jak to błędnie przyjęły organy. Skarżący stwierdzili, że na żadnej mapie nie dokonywali wrysowania wjazdu na działkę, a złożenie przez nich zgody sąsiadów na przejazd ul. [...] od miejsca gdzie przestaje ona być drogą publiczną do działki nr [2], którzy są właścicielami, służyła jedynie udokumentowaniu dostępu do ul. [...]. Skarżący podnieśli także, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki mogące być podstawą do ustaleń o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że przyjął jako prawdziwe twierdzenie organu I instancji o przedłożeniu załącznika mapowego z wrysowanym głównym wjazdem na objętą wnioskiem nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego nawet w przypadku wykreślenia obszaru analizowanego w sposób wskazany przez skarżących w obszarze tym nie znajdują się działki zabudowane w sposób dający możliwość ustalenia parametrów architektoniczno-urbanistycznych dla nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień zawartych w art. 133 § 1 ppsa zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na nieruchomości położonej w Pszczynie, oznaczonej jako działka nr [1]. Przyczyną odmowy było ustalenie przez organy w oparciu o znajdującą się w aktach analizę słowną i graficzną (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji), że projektowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to jest tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa". Równocześnie organy przyznały, że pozostałe warunki to jest wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zostały spełnione. W tym miejscu należy podzielić stanowisko organów orzekających, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie spornym jest spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Powyższy przepis (art. 61 ust. 1 pkt 1) wprowadził na grunt polskiego prawa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego (w przypadku budynku – co najmniej stan surowy zamknięty). Spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" musi poprzedzać analiza zabudowy przeprowadzona w obszarze analizowanym (a więc nie ograniczono się do działki sąsiedniej) obejmującym teren, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczący nowej zabudowy, który obejmuje między innymi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji i cech w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Ponieważ na tak wyznaczonym obszarze dokonuje się analizy spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy niezbędnym jest uzasadnienie przez organy orzekające sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (II SA/Łd 719/07 – Lex 394827, IV SA/Wa 1220/06 – Lex 299861). Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się analiza słowna i graficzna, a w załączniku graficznym wykreślono obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem. Jednakże ani z analizy słownej, ani z wydanej na jej podstawie decyzji nie wynika jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając ten obszar analizowany. Ani z analizy, ani z decyzji nie wynika, która granica działki została przyjęta na jej front, co o tym zdecydowało, a wreszcie jaka jest długość tego frontu, a w związku z tym granice obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Braków tych nie usunięto w decyzji organu II instancji mimo, że wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego była podstawowym zarzutem skarżących. Jest to zrozumiałe w sytuacji w której organy orzekające stwierdziły w wyznaczonym obszarze brak jakiejkolwiek działki zabudowanej. Skarżący wskazywali, że front ich działki znajduje się od ulicy [...] i wynosi 107 metrów, co skutkuje prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego w granicach którego znalazłyby się działki zabudowane dające podstawę do ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1. Organy poprzestały jednak na dość lakonicznej analizie przestrzennej w której nie wskazano kryteriów wykreślenia obszaru analizowanego i mało czytelnym załączniku graficznym. Załącznik ten jest zaopatrzony w "kolorową" legendę, która nie przekłada się na załącznik. Nie ma też – zdaniem Sądu – możliwości ustalenia w oparciu o ten załącznik przebiegu dróg publicznych, w tym ul. [...] Sąd nie ma żadnej możliwości ustosunkowania się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że także wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób wskazany przez skarżących nie pozwoli na ustalenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W postępowaniu ponownym – jak wynika z wyżej przedstawionej argumentacji – organ I instancji wyznaczy obszar analizowany wskazując na kryteria jego wyznaczenia. Ponownie w tym celu należy sporządzić analizę słowną i graficzną, a na załączniku graficznym w sposób wyraźny określić drogi publiczne, w tym ul. [...]. Szczególną uwagę – wyznaczając obszar analizowany – organ zwróci na ustalenie frontu działki o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego umożliwi przeprowadzenie na nim analizy spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Uzasadnienie decyzji rozstrzygającej sprawę zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie odnosić się w sposób pełny do spełnienia lub niespełnienia wymagań art. 61 sut. 1 pkt 1-5. Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 litera a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy (wpis 500 zł). SW