II SA/Łd 719/07

Dnia 25 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 roku sprawy ze skargi E. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] Nr [...] znak:[...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. O. i M. O. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy G., po rozpoznaniu wniosku W. S., działając na podstawie art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stawu wodnego na terenie obejmującym część działek o numerach ewid. 437 i 438, w miejscowości W. W sprawie ustalono, że w dniu 23 sierpnia 2006 r. wpłynął do Urzędu Gminy w G. wniosek W. S. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji stawu na działkach 437 i 438, w obrębie [...], gminie G. We wniosku wskazano, iż odległość stawu od granic działek sąsiednich wyniesie ok. 5m., a właścicielami działek sąsiednich są: M. O. – działki 439/2 oraz wnioskodawca i jego żona M. S. – działki 436. Wnioskodawca powołując się na ewidencję gruntów podał, iż teren przeznaczony pod budowę stawu w części stanowią tereny wód (na działce 437), w części tereny rolne ( działka 438), a planowane prace budowlane polegać będą na odtworzeniu istniejącego na działce 437 stawu, którego powierzchnia wraz z rowem wynosi 0,03 ha i powiększenie stawu na działce 438 o dalsze 0,01 ha. Określił maksymalne parametry stawu: długość (północ-południe) – 75 m., szerokość (wschód-zachód) – 35 m., powierzchnię użytkową – 0,26 ha i głębokość – 1,2 m., wskazując iż wokół stawu zorganizowany zostanie rów podsiąkowy, a źródłem wody dla stawu będzie woda podsiąkowa oraz woda napływowa z rowu melioracyjnego na działce 437. Do wniosku załączono kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Mapa ta posłużyła jako załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą organ przeprowadził w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także jako załącznik graficzny do tej decyzji. Na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru i po uzgodnieniu z organami właściwymi (w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych i właściwym zarządcą drogi) ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, stwierdzając zgodność tego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. W szczególności organ ustalił, iż projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich – ukształtowanie terenu wokół stawu po zakończeniu robót nie może szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie, zwłaszcza blokować spływu wód powierzchniowych z sąsiednich działek - pkt 2 e decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i M. O., których nieruchomość, oznaczona nr ewid. 439/2, graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego - wodnego oraz przepisów prawa procesowego - poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Podnieśli, iż zbiornik już istnieje w granicy działek, pierwotnie zaś został wykonany również na ich gruncie, a następnie na ich wniosek zasypany, ale w ten sposób została zniszczona struktura geologiczna ich działki. Nadto podali, że nie ma w pobliżu żadnego rowu melioracyjnego jako źródła zasilania w wodę i możliwości jej odpływu. Jedynym źródłem jest spływ wód gruntowych, a jednocześnie przy ich nadmiarze następuje regularne podtapianie ich działki. Realizacja inwestycji – w ocenie skarżących – prowadzi do naruszenia stosunków wodnych w okolicy, stąd narusza w sposób rażący warunki sąsiednich działek, co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Skarżący wskazali ponadto, że niewyznaczenie rozprawy uniemożliwiło wyjaśnienie spornych okoliczności sprawy i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazało, iż na obszarze objętym inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile zostaną spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uzgodnieniu z innymi organami wskazanymi w tej ustawie i przepisach odrębnych. Organ podkreślił, iż zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności przez jego zabudowę jest uzależniona od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa, czemu służy analiza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ skonstatował, iż na gruncie przywołanych przepisów i dokonanych ustaleń nie ma wątpliwości, iż projektowane zadanie stanowić będzie dopełnienie istniejącej zabudowy wnioskodawcy. Na jego działce istnieje już staw, zaś planowana inwestycja ma na celu jego powiększenie i służyć będzie nadal działalności rolniczo-hodowlanej. Organ dodał ponadto, iż wpływ istniejącego zagospodarowania na działkę sąsiednią, jej podtapianie lub nadmierne wysuszanie, a także wcześniejsza samowola realizacji inwestycji, w niniejszym postępowaniu nie mogą być rozważane. Dalej organ odwoławczy wywodził, iż rozstrzygając sprawę organ pierwszoinstancyjny zasadnie przyjął, że realizacja planowanego zadania stanowi uzupełnienie zastanego zagospodarowania terenu. Stanowi jednocześnie kontynuację jego rolniczego wykorzystania. Organ rozstrzygający uzyskał też w toku postępowania pozytywne uzgodnienia organów współdziałających. W pkt. 2 lit e) decyzji określił wymagania względem projektowanej inwestycji związane z ochroną interesów osób trzecich wskazując, iż ukształtowanie terenu wokół stawu po zakończeniu robót nie może szkodliwie wpływać na grunty sąsiednie, zwłaszcza blokować spływu wód powierzchniowych z sąsiednich działek. W ocenie organu odwoławczego interesy osób trzecich zostały tym samym zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu techniczno - budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany. Z samego zatem faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonywania inwestycji. Na powyższą decyzję E. i M. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (powoływanych w decyzji), poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, przepisów prawa budowlanego dotyczących procedury związanej z samowolą budowlaną. W ocenie skarżących naruszone zostały również przepisy prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie. A ponadto skarżący wskazali, iż organy administracji nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Mianowicie wizualnie nie potwierdziły zakresu już wykonanych prac, czyli zakresu samowoli budowlanej oraz istnienia rowu zapewniającego przypływ wody bieżącej i odpływ wody ze zbiornika, w sytuacji, gdy skarżący stwierdzają jego brak. Wbrew procedurze organy nie wyznaczyły wizji, ani rozprawy celem wyjaśnienia spornych kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 25 września 2007 roku pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek inwestora w niniejszej sprawie dotyczy stawu, który jako zbiornik wodny utworzony przez pogłębienie obniżenia terenu, niezależnie od przeznaczenia (hodowlanego – jeśli będzie ziemnym stawem wodnym, czy rekreacyjno-wypoczynkowego) będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118). Bowiem wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są budowlami, jeśli są efektem robót budowlanych (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006 s. 48-49). Budowla zaś to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury i jego budowa wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Nie dotyczy to bynajmniej "dopełnienia istniejącej zabudowy wnioskodawcy" jak skonstatował organ, w zaskarżonej decyzji, powołując się przy tym, na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje na dostosowanie zamierzonej zmiany do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a nie objętego wnioskiem. Pamiętać należy, iż zasadę "dobrego sąsiedztwa" trzeba rozumieć szeroko tzn. przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., II SA/Bk 677/04, niepubl.). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia. Obszar analizowany – to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Front działki – to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§2 pkt 5). Szerokość frontu działek objętych wnioskiem ustalono na 70 m., a więc obszar analizowany wokół tego terenu powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 210 m. w każdą stronę od granic działki. Natomiast jak wynika z załączonej mapy (załącznik do analizy) obszar analizowany został wyznaczony jedynie ze strony północnej i południowej (w najdalszym punkcie ok. 100 m.), zaś od wschodu i zachodu granica obszaru analizowanego przebiega wzdłuż pasa drogowego dróg sąsiadujących bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem. Z żadnej strony działki obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z wymogami przepisu § 3 rozporządzenia, a na podstawie załączonej mapy, wobec braku szczegółowego opisu, nie jest możliwa dokładna weryfikacja poprawności wyznaczenia tego obszaru. Podkreślić należy, iż wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. A wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nadto winno być sformułowane tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). Kolejną konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem sądowym, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Wadliwość w ustaleniu stron postępowania może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. Istotne jest również oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania i zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 64 § 4 k.p.a.). Bowiem, mimo że skarżący w niniejszej sprawie otrzymali przymiot strony, organ zawiadomił ich o wszczęciu postępowania dopiero w [...], a postępowanie zostało wszczęte w [...]. W okresie między wszczęciem postępowania, a zawiadomieniem o tym fakcie stron, organ prowadził postępowanie uzgodnieniowe (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). A w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronom postanowień organów współdziałających (postanowienia z dnia [...] nr [...] Starosty Powiatu [...], postanowienia z dnia [...] nr [...] Zarządu Województwa [...] oraz postanowienia z dnia [...] nr [...], znak [...] Marszałka Województwa [...]– Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.), co wskazuje, że strony nie miały możliwości zapoznania się z treścią tych orzeczeń i skorzystania z przysługujących środków zaskarżenia. Prowadzi to do naruszenia procedury administracyjnej w art. 10 § 1 i 106 § 5 k.p.a. Ponadto zgodnie z §9 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja (art. 107 §1 kpa). Musi więc zawierać oprócz pieczęci organu, numer decyzji, datę jej wydania oraz podpis składu orzekającego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999r., IV SA 1757/98, LEX nr 47867). Na załączonej do decyzji organu pierwszej instancji mapie – stanowiącej ów załącznik graficzny – widnieje jedynie pieczęć organu. Brak jest pozostałych elementów identyfikujących decyzję: numeru, daty i podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 §1 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego usytuowania zbiornika wodnego w stosunku do granic działki wskazać należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania, objętej wnioskiem, inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Organ na tym etapie postępowania nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości, czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno-budowlanych. A wobec tego, że nie powinien rozstrzygać to zbędne było dokonywanie takich ustaleń, na tym etapie postępowania. Przede wszystkim z uwagi na to, że zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę. Jeszcze raz należy podkreślić, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana, do przedstawiania dowodów. To organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek taki wynika z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (art. 75 i art. 78 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy w niniejszej sprawie zasadom tym urąga, bowiem istnieją rozbieżne stanowiska co do istnienia rowu melioracyjnego na działkach nr ewid. 437 i 438. Z wniosku W. S. o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż rów melioracyjny znajduje się na działce nr 437. Inne stanowisko zawarte jest w postanowieniu uzgodnieniowym Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia [...], nr [...], gdzie wskazano, iż nie stwierdzono występowania na w/w działkach urządzeń melioracji wodnych (zgodnie z art. 9 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne - Dz. U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 – rów jest urządzeniem wodnym). Również skarżący podnosili zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, iż na w/w działkach nie ma rowu melioracyjnego. Okoliczność ta w żaden sposób nie została przez organy zweryfikowana, lecz przyjęta do ustaleń faktycznych na podstawie wniosku inwestora, co jest niedopuszczalne. Istnieją wreszcie odmienne ustalenia faktyczne organu I i II instancji co do istnienia stawu na działce objętej wnioskiem. W decyzji z dnia [...] wskazano bowiem, iż "istnieją wody stojące" na działce numer 437 (oznaczonej błędnie w decyzji pod numerem "487"). Z kolei w decyzji organu II instancji czytamy, iż "planowana inwestycja ma na celu powiększenie istniejącego stawu" (dopełnienie istniejącej zabudowy). Natomiast we wniosku mowa jest o "odtworzeniu istniejącego stawu". Wskazane rozbieżności niewątpliwie powodują naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (art. 7 K.p.a.). Tym bardziej, iż strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została samowolnie rozpoczęta, bądź nawet wykonana. Zarzut ten, co prawda, nie znajduje oparcia w dokumentacji załączonej do akt sprawy (informacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], iż oględziny przeprowadzone na działkach 437 i 438, w [...], nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stawu wodnego). Nie mniej kwestia ta powinna być dodatkowo przez organ wyjaśniona, niezależnie od tego, iż może być oceniana przez organy nadzoru budowlanego na późniejszym etapie postępowania. Konsekwencją bowiem ustalenia, iż obiekt został wybudowany jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ powinien więc wyjaśnić, czy budowa przedmiotowego stawu została rozpoczęta, a jeżeli tak, to na jakim jest etapie. W przypadku zaś stwierdzenia, że budowa została ukończona, czyli zbiornik wodny objęty wnioskiem istnieje, organ winien orzec o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego wobec zaistnienia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2002 r., IV SA 2297/00, Lex nr 81728). Żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu, jest bezzasadne i nie może być uwzględnione. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest błędne, bowiem stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. IV SA 1705/97 LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r. V SA 870/98 Lex nr 50194). W świetle powyższych rozważań nie można uznać, że zaskarżona bądź poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane wyżej, przez Sąd, naruszenia prawa nie stanowią bowiem ich kwalifikowanej postaci. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. ustalić strony postępowania i zawiadomić o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) Tym samym zapewnić im czynny udział w postępowaniu, jak wymaga tego art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Ponadto zebrać pełny materiał dowodowy, korzystając z wszystkich dozwolonych prawem środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a. – np. oględzin – art. 85 § 1 k.p.a.) i możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie pozagabinetowym, przy ustaleniu istnienia przesłanek do przeprowadzenia rozprawy (art. 89 k.p.a.), ustosunkowując się do zgłaszanych żądań stron (art. 78 §1 k.p.a.). A następnie przeprowadzić wnikliwą i obiektywną ocenę całego materiału (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnić w szczególności kwestię istnienia bądź nieistnienia rowu melioracyjnego oraz stawu na działkach objętych wnioskiem. Pamiętając przy tym, iż organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani rozstrzygać w sposób wykraczający poza jego granice (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r. w spr. II SA/Bk 901/05 lex nr 173675 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r. w spr. IV SA24/99 lex nr 53359). Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.