II SA/Gl 216/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w związku z art 142 ust. 1, w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku G. M. i J. C. (dalej zwanych "wnioskodawcami" lub odpowiednio "wnioskodawczynią" i "wnioskodawcą") o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], stanowiącej część dz. 1. o powierzchni 9,1170 ha objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność gminy S.. W motywach decyzji Starosta wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. wnioskodawcy, jako spadkobiercy poprzedniego właściciela, wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako dz. 1. (w granicy wywłaszczonej działki nr 1.). Jak ustalił organ, na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako pgr 1. o powierzchni 1,0005 ha., objętą księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C., stanowiącą własność H. C.. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek "A" w W.. Jako cel wywłaszczenia w decyzji wskazano eksploatację żwiru w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.. Na podstawie planu sytuacyjnego podziału z dnia [...] r. nr [...] nieruchomość oznaczona w chwili wywłaszczenia jako działka nr 1. o powierzchni 1,0005 ha wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr 1. o powierzchni 9,1170 ha. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie tej nieruchomości przez Gminą S.. Nieruchomość ta została wydzierżawiona na rzecz "C" w B. Koło [...] nr [...] w S. na okres od 1 października 2016 r. do 20 września 2021 r. Organ ustalił także, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. (w części odpowiadającej działce nr 1.), przy czym podstawę odmowy stanowił art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta stała ostateczna w związku z tym, że strony nie wniosły od niej odwołania. Obecnie zaś z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzedniego właściciela. Ich prawa spadkowe zostały prawidłowo ustalone w drodze postępowania spadkowego. Organ I instancji stwierdził, że zainicjowane przez wnioskodawców wnioskiem z dnia [...] r. postępowanie jest bezprzedmiotowe ponieważ sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została rozpatrzona poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a co nastąpiło w drodze wspomnianej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Z tego względu postępowanie to powinno zostać umorzone. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia, wniosła odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez wnioskodawczynię rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 9a, 136 ust. 3 u.g.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wydanej decyzji Wojewoda nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania. W ramach zaś merytorycznej oceny sprawy stwierdził, że w sytuacji, w której sprawa zwrotu została już wcześniej rozpatrzona, to organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania. Sprawa została już rozstrzygnięta i brak jest możliwości ponownego jej rozpatrywania. Wojewoda zaakcentował, że wnioskodawcy jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości wstąpili w jej prawa i obowiązki, a ponadto w jej sytuację prawną. Skoro zatem wobec poprzedniej właścicielki nieruchomości wydano prawomocną decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, to jest ona wiążąca także wobec jej spadkobierców. Niedopuszczalnym jest przy tym ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne Wojewoda zauważył, że gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, to zachodzi przeszkoda do uruchomienia postępowania w tej samej sprawie. To zaś daje podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Uznając, że sytuacja jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie stanowiła uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania Wojewoda uznał jednak za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, a to ze względu na ekonomikę i szybkość postępowania. Wnioskodawczyni (zwana dalej także "skarżącą") wniosła skargę na decyzję Wojewody. W skardze zarzucono, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] r. została wydana niezgodnie z przepisami prawa materialnego, gdyż ustawa o wywłaszczeniach z 12 marca 1958 r. nie przewiduje wywłaszczeń nieruchomości na cele gospodarcze. Zwłaszcza, że w decyzji o lokalizacji żwirowni brak jest uzasadnienia w jakim celu powstaje żwirownia i jakim podmiotom będzie ona służyła. Po zakończeniu działalność żwirowni teren został zrekultywowany i przekazany Miastu i Gminie S. – Skarbowi Państwa. Skarżąca zaakcentowała, że jej matka nie zgadzała się na odebranie jej gospodarstwa rolnego za zaproponowaną opłatą i do końca życia walczyła o zwrot odebranej jej ziemi. Skarżąca wyraziła przy tym przypuszczenie, że tylko jej matka spośród innych równolegle wywłaszczonych osób nie otrzymała gruntu zamiennego. W skardze został zawarty wniosek o przyznanie skarżącej oraz jej bratu gruntu "zastępczego", a pobraną kwotę przez jej matkę prosi żeby potraktować jako częściowy czynsz dzierżawy użytkowanej ziemi przez Skarb Państwa i Gminę S.. Do skargi dołączono uwierzytelnione notarialnie odwołanie matki skarżącej z [...] r. oraz uwierzytelnione pismo "B" z dnia [...] r. W dodatkowym do skargi piśmie skarżąca przekazała kolejne uwierzytelnione notarialnie dokumenty: mapkę katastralną, protokół z [...] r., pismo z [...] r. oraz pismo z [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Okolicznością, która odgrywa kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia jest to, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiła już przedmiot decyzji administracyjnej. Jak bowiem wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. (w części odpowiadającej działce nr 1.). Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie. W związku z tym zyskała ona przymiot ostateczności. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem H. C., matki strony skarżącej. Skarżąca jako spadkobierczyni swojej matki jest zatem następcą prawnym osoby, która zainicjowała poprzednie postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oraz która była adresatem wskazanej powyżej odmownej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Zachodzi zatem tożsamość podmiotowa pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną, a sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] r. (złożonym także przez wnioskodawcę jako drugiego, obok skarżącej, spadkobiercę H. C.). Oprócz tożsamości podmiotowej w sprawie zachodzi także tożsamość przedmiotowa. Przedmiotem sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., jak i przedmiotem wniosku z [...] r. jest zwrot tej samej nieruchomości. Jednocześnie z perspektywy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mających zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, zmianie nie uległ zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stan prawny, ukształtowany przez mające znaczenie w sprawie obowiązujące przepisy prawa. Organ I instancji wobec stwierdzenia wskazanej powyżej tożsamości wydał decyzję o umorzeniu postępowania, opierając swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym zauważyć należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Do przypadków bezprzedmiotowości zalicza się również sytuacje, w których żądanie strony dotyczy rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., III SA/Kr 243/12). W razie stwierdzenia zatem, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. W przeciwnym wypadku ponowne, merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej w sposób ostateczny, funkcjonującą w obrocie prawnym, decyzją Starosty z dnia [...] r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, skutkowałoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności takiej, ponownie wydanej, decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Słusznie przy tym podniósł Wojewoda, że w sprawie zachodziła od samego początku podstawa do odmowy wszczęcia postępowania i wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro jednak pomimo istnienia podstawy do odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji prowadził to postępowanie, w tym prowadził postępowanie dowodowe, a nawet przeprowadził rozprawę administracyjną, to po choćby spóźnionym stwierdzeniu wskazanej powyżej tożsamości ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. zasadnym było umorzenie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść skutku żadne z podniesionych w skardze zarzutów, gdyż wszystkie z nich ukierunkowane były na wykazanie zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co wobec już uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia o odmowie jej zwrotu nie mogło stanowić podstawy do ponownej merytorycznej oceny. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji Wojewody, to skarga należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.).