II SA/Gl 217/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na uchwałę Rady Gminy w Brennej z dnia 28 października 2010 r. nr XLII/373/10 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oddala skargę. Rada Gminy Brenna uchwałą Nr XLII/373/10 z dnia 28 października 2010 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 43, art. 44 ust. 1, 2 i 3a, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.; obecnie j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 – dalej u.o.p.) po uzgodnieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Katowicach, Rada Gminy w Brennej uchwaliła, co następuje: § 1. Ustanawia się zespół przyrodniczo - krajobrazowy pod nazwą "Góra Bucze", o ogólnej powierzchni 1,09 km2 położony w gminie Brenna, w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. § 2. Szczególnym celem ochrony jest zachowanie ze względów przyrodniczych, naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych źródła tufowego, ekosystemów leśnych i łąkowych ze stanowiskami regionalnie rzadkich i ustępujących gatunków roślin i zwierząt. § 3. W skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wchodzą działki nr 186/14, 177, 135/1, 141/1, 273/2, 272, 270, 72, 74, 70, 71, 75/1, 66/2, 66/3, 69, 68, 67, 267/2, 263/3, 64/5, 173/18, 1789/2, 1789/3, 1783/3, 146/4, 168/2, 267/5, 154/1, 273/4, 146/3, 273/10, 273/11, 138 w części zlokalizowanej pomiędzy działką 135/1 i 141/1 km. 3, 4, 7, 8 w ewidencji gruntów gminy Brenna obrębu Górki Wielkie. §4. Na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, wprowadza się następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych, z wyjątkiem wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną leśną i łowiecką; 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczania tablic reklamowych. § 5. Nadzór nad zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "Góra Bucze", o którym mowa w § 1 powierza się Wójtowi Gminy Brenna. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Brenna. § 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skargę na powyższą uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożył pełnomocnik E. D., zaskarżając ją w zakresie, w jakim włącza do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Góra Bucze" nieruchomości stanowiące działki nr 168/2 i 146/4, położone w Górkach Wielkich, będące własnością E. D. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 43 u.o.p., poprzez włączenie w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nieruchomości skarżącego, na których nie występują żadne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim włącza do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Góra Bucze" nieruchomości stanowiące działki nr 168/2 i 146/4, położone w Górkach Wielkich, będące własnością skarżącego, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz E. D. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że objęcie zasięgiem zespołu również wskazanych wyżej działek nr 168/2 i 146/4 było bezzasadne, gdyż nie występują na nich żadne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne w rozumieniu art. 43 u.o.p., które mogłyby stanowić podstawę utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ustalenia faktyczne dotyczące poszczególnych działek, z których wynika, iż znajdują się na nich elementy przyrodnicze wymagające utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego powinny być dokonane oddzielnie i ocenione oddzielnie. Ponadto muszą uwzględniać otoczenie tych działek jak i wyraźnie wskazywać na występowanie na działkach elementów chronionych, łącznie z ustaleniem, czy występują one na całych ich powierzchniach Przed podjęciem przedmiotowej uchwały takie ustalenia nie zostały podjęte w stosunku do działek nr 168/2 i 146/4 lub zostały podjęte błędnie. Jak wynika z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę W. Z. (przedłożonej przez skarżącego organowi administracyjnemu), w odniesieniu do fragmentu działki nr 168/2, na obszarze tym występuje tylko jeden typ zbiorowiska roślinnego – łąka rajgrasowa. Składają się na nią gatunki pospolite roślin, a samo zbiorowisko jest typowym elementem krajobrazu Pogórza Śląskiego. Na obszarze łąki brak jest gatunków chronionych i zagrożonych, a ponadto brak jest różnic pomiędzy zbiorowiskami na przedmiotowej działce, a tymi w bezpośrednim sąsiedztwie, położonymi już poza granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zdaniem rzeczoznawcy, wyłączenie przedmiotowej działki spod ochrony nie zaburzy integralności pozostałej części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i nie wpłynie niekorzystnie na jej najważniejsze elementy – rzadką florę i cenne zbiorowiska leśne. Pomimo, iż powyższa opinia odnosiła się jedynie do fragmentu działki nr 168/2, należy stwierdzić, że podobny stan faktyczny występuje także na pozostałym obszarze będącym przedmiotem niniejszej skargi. Ponieważ utworzenie takiego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności, bądź prawo przysługujące użytkownikom wieczystym, w określony sposób ograniczając możliwość korzystania z terenu, to konieczne jest wykazanie, że szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze dotyczą całego obszaru objętego tą formą ochrony przyrody. Podobnie jak ochrona krajobrazowa i walory krajobrazowe (art. 15 pkt 8 i 23 u.o.p.) powinny one być też podejmowane z poszanowaniem wynikającej z art 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącego, uniemożliwiając mu prowadzenie na działkach nr 168/2 i 146/4 działalności rolniczej oraz wzniesienie związanych z nią budynków - mieszkalnego i gospodarczego oraz budynku przeznaczonego na cele rekreacji agroturystycznej, naruszając tym samym jego interes prawny. Wejście w życie uchwały spowodowało bowiem wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 45 u.o.p., a które w praktyce uniemożliwiają realizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie całego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym także na działkach nr 168/2 i 146/4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Brennej wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie wykazał jaka norma prawna została naruszona przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, która powodowałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Rada Gminy Brenna rozważyła wszystkie okoliczności sprawy i dokonała wymaganych prawem uzgodnień. Podjęcie uchwały poprzedzone było licznymi fachowymi analizami, w tym przede wszystkim pod kątem walorów krajobrazowych, bogactwa przyrodniczego całego obszaru zespołu, jak również uzyskano wymagane opinie. Bogactwo flory i fauny całego obszaru Góry Bucze było obiektem zainteresowania przyrodników od lat, o czym może świadczyć waloryzacja przyrodnicza Gminy Brenna wykonana w roku 1994 r. przez zespół specjalistów. Natomiast w roku 2003, wykonano waloryzację przyrodniczą Góry Bucze, która potwierdziła potrzebę objęcia ochroną przyrodniczą tego obszaru. W 2013 roku, w związku z rozstrzygnięciem otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w Gminie Brenna, przyznano dotację na wykonanie przez zespół specjalistów monografii przyrodniczej Góry Bucze. Następnie wyniki prac zamieszczono w opracowaniu pn. "Monografia Przyrodnicza Góry Bucze". Powyższe opracowanie podkreśla specyfikę, bogactwo flory i fauny oraz walory krajobrazowe tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi wskazać należy, iż znajduje on swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego, wynikających z prawa własności. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości wchodzących w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zatem zaskarżona uchwała wprost dotyczy jego prawa własności, wprowadzając pewne ograniczenia. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualna uchwała rady gminy wyznaczająca obszar chronionego krajobrazu, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z 22 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 270/07). W świetle art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z kolei wg art. 44 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 1). Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (tak ust. 2). Projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a). Art. 45 ust. 1 u.o.p. wskazuje, jakie mogą być wprowadzone zakazy w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (m. in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, itd.). Ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega zatem m. in. na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony (wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2308/14). W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w § 2 wskazała, iż szczególnym celem ochrony "Góry Bucze" "jest zachowanie ze względów przyrodniczych, naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych źródła tufowego, ekosystemów leśnych i łąkowych ze stanowiskami regionalnie rzadkich i ustępujących gatunków roślin i zwierząt." Zatem nie chodziło tu tylko o ochronę roślinności, czy stanowisk zwierząt, ale również zachowanie walorów krajobrazowych. Istotne były tu walory widokowe i estetyczne. Wyjęcie spod ochrony tak dużego terenu, wchodzącego w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakby chciał tego skarżący, wpłynęłoby bez wątpienia na zaniżenie wprowadzonej ochrony krajobrazowej, niwecząc integralność całego obszaru. Walory widokowe nie mogą być bowiem analizowane przez pryzmat jednej, czy kilku konkretnych działek, ale wynikają z sumy walorów nieruchomości całego obszaru, będącego integralną całością. Jednocześnie jednak, z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i krajobrazowe, nie można wyprowadzać generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody, jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty (zob. art. 6 ust. 1 u.o.p., w którym zespół taki znalazł się dopiero na 9 miejscu). Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu (zob. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2308/14; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 471/11, wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 784/15). Istotne jest również oczywiście, jakie możliwości inwestycyjne daje tu plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Brenna nr XXIV/198/04 z dnia 16 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brenna; Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2004 r, Nr 105, poz. 2949 ze zm.; działka nr 146/4 oznaczona jest w planie symbolem 1.RP.13, a działka nr 168/2 symbolami 1.RP.13 i 1.LS.18). Plan jednak nie podlega tu ocenie pod kątem zgodności ograniczeń własności z prawem, gdyż nie jest to przedmiot niniejszego postępowania. Przy tym skarżący na rozprawie przyznał, że nie starał się nigdy o pozwolenie na budowę, a jedynie powołał się na pisemne stanowisko organu, które o niczym nie mogło przesądzać i nie było nawet zaskarżalne. Kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na budowę rozpatrują organy architektoniczno-budowlane. Rada Gminy Brenna rozważyła wszystkie okoliczności sprawy i dokonała wymaganych prawem uzgodnień. Podjęcie uchwały poprzedzone było licznymi fachowymi analizami, w tym przede wszystkim pod kątem walorów krajobrazowych i bogactwa przyrodniczego całego obszaru planowanego zespołu. Protokoły oględzin nieruchomości poprzedzające podjęcie uchwały, choć nie wskazują konkretnych numerów działek, to jednak odnoszą się do całego obszaru planowanego ówcześnie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Wynika z nich istnienie na całym obszarze takich walorów, które uzasadniały podjęcie uchwały. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały Sąd bada przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Stąd nie może być tu miarodajna przywołana w skardze opinia – waloryzacja przyrodnicza, sporządzona kilka lat później (w 2015 r.) przez rzeczoznawcę W. Z. Poza tym, dotyczy ona fragmentu działki nr 168/2, przez co nie można jej wniosków rozciągać na cały obszar objęty niniejszym postępowaniem. Jednocześnie, wyraźnie w dokumencie tym zostało wskazane, że został opracowany na potrzeby "wyłączenia fragmentu łąk z zespołu przyrodniczo – krajobrazowego" (s. 3 i 20 opracowania), czyli faktycznie zniesienia na nim ww. formy ochrony przyrody. Zatem dotyczy ona kwestii uregulowanej w art. 44 ust. 4 u.o.p., wg którego zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Przyroda może bowiem ulegać przeobrażeniom i po pewnym czasie może okazać się, że brak jest już podstaw, by taką formę ochrony utrzymywać. Zatem opracowanie z 2015 r., sporządzone w zupełnie innym celu i obejmujące jedynie fragment obszaru objętego skargą, nie może wskazywać, że uchwała sprzed kilku lat (z 2010 r.) w sposób istotny w dacie jej podjęcia naruszała prawo. O wartościach przyrodniczych i krajobrazowych zespołu pod nazwą "Góra Bucze" świadczą też opracowania fachowe, zarówno poprzedzające wydanie przedmiotowej uchwały, jak i późniejsze. Gdyby analizowany obszar nie posiadał szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych, zapewne nie byłby przedmiotem tak znacznego zainteresowania przyrodników. Nie doszło zatem do naruszenia art. 43 – 45 u.o.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga, jako oczywiście nieuzasadniona, nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.