II SA/Gl 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na wniosek I. L., użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w O. stanowiącej działkę nr [...] o obszarze [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], Burmistrz Miasta O. wszczął postępowanie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W toku tego postępowania Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił to postępowanie, W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 stycznia 2008 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) wprowadzająca obowiązkowe bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości 90 % oraz 50 % dla użytkowników wieczystych spełniających warunki określone w art. 4 ust. 8 i 9 tej ustawy. Następnie organ stwierdził, ze Rada Miasta J. złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności wymienionych przepisów, takie same wnioski złożyły Rady Miasta R. i R.. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, sygn. akt P 9/08 nie zostało zakończone. Wobec tego, że I. L. wniosek o przekształcenie wniósł na podstawie przepisów, co do konstytucyjności których wypowie się Trybunał Konstytucyjny, stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł I. L. domagając się jego uchylenia. W zażaleniu podniósł, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ustawa o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spowodowała bowiem konieczność zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło zażalenia i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności z Konstytucją art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kolegium powołało się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/06 i 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/08 wywodząc, że w pojęciu "Sąd" użytym w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa mieści się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakwestionował I. L. W skardze do sądu administracyjnego zarzucił, iż prawo obowiązuje wszystkie podmioty, w tym również Burmistrza Miasta O. rozpoznającego sprawę o przekształcenie prawa. Skarżący zauważył, że organ ten w imieniu Gminy O. nie złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dodatkowo podniósł, że gdyby podzielić stanowisko organów administracji, to żadna gmina w Polsce nie wydawałaby decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, w innych gminach wnioski o przekształcenie są rozpoznawane i zapadają pozytywne dla użytkowników wieczystych decyzje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dotychczasową argumentacją wniosło o oddalenie tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż nie do odparcia okazał się zarzut wydania zarówno zaskarżonego, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie uzależniona jest od stwierdzenia zależności między decyzyjnym załatwieniem rozpoznawanej sprawy, a kwestią prejudycjalną, która wyłoniła się w toku postępowania, przy czym uprzednie rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do organu prowadzącego postępowanie, lecz do innego organu lub sądu. Tylko więc łączne spełnienie się wszystkich wymienionych przesłanek z jednej strony umożliwia, z drugiej zaś obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem organów zagadnieniem wstępnym jest wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, sygn. akt K 9/08 w następstwie wniosku Rady Miasta J. o zbadanie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W postępowaniu administracyjnym zainicjowanym podaniem skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości m.in. wymienione przepisy stanowią podstawę prawną mającego zapaść rozstrzygnięcia, stąd – w ocenie organów – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi zagadnienie prejudycjalne. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że z zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Takim organem jest organ administracji publicznej, zatem załatwiając indywidualną sprawę z tego zakresu także organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa). Wobec tego, że ogólne postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, rzeczą organu administracji publicznej w tym postępowaniu jest ustalić jaka norma prawna obowiązuje, jakie jest jej rozumienie, a następnie normę tę zastosować. Oczywiście chodzi o normę powszechnie obowiązującą w dacie orzekania dla potrzeb rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że właściwy organ obowiązany jest stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i to bez względu na mogące pojawiać się wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, a nawet w razie złożenia do Trybunału Konstytucyjnego przez uprawniony podmiot wniosku o zbadanie zgodności aktu normatywnego, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, z Konstytucją. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby, że organ administracji publicznej byłby uprawniony do procesowego wstrzymania się z załatwieniem sprawy i oczekiwania na zmianę stanu prawnego, co jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 80/05 – ONSA i WSA 2006 r. Nr 3, poz. 80 i 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA – ONSA 1996 r. Nr 4, poz. 191). Taki skutek miałoby oczekiwanie przez organ administracji na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, skoro orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą zaś w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, nie stanowi dla właściwego organu administracji zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, jako że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny. Nie można zaś na gruncie tego przepisu usprawiedliwiać potrzeby i celowości zawieszenia postępowania administracyjnego względami ekonomii procesowej, skoro nie jest to ustawowa przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Poza tym należy mieć na względzie, że późniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego rangi ustawowej, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji, art. 145a § 1 Kpa). Wskazać ponadto wypadnie, w związku z sugestią Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na dość istotną różnicę w stosowaniu instytucji zawieszenia postępowania z uwagi na pojawienie się zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd, a zatem również sąd administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej, może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W razie przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa (art. 125 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarówno Konstytucja, jak i przepisy procedury administracyjnej oraz innych ustaw nie stwarzają dla organu administracji publicznej możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w prowadzonym postępowaniu. Ubocznie jedynie zasygnalizować przyjdzie, że samorządowe kolegia odwoławcze utraciły uprawnienie do wystąpienia, mocą uchwały pełnego składu kolegium, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi której zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy (por. art. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. Nr 162, poz. 1124, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.). Ponadto przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania z urzędu gdy w ocenie sądu rozstrzygnięcie spawy zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nawet w takiej sytuacji sąd administracyjny nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania. Żaden przepis ustawy nie stwarza zaś dla organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania z tego powodu. Odnosząc się do stwierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż Trybunał Konstytucyjny jest również sądem (art. 173 Konstytucji), należy stwierdzić, że użyte w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa pojęcie "inny organ lub sąd" odnosi się do sądu w znaczeniu funkcjonalnym, nie zaś ustrojowym. Zatem w tym nie można upatrywać zasadności twierdzeń, że zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w kwestii zgodności z Konstytucją przepisu ustawy, stanowiącego podstawę prawną decyzji, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu. Z tych więc przyczyn Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów zaprezentowanych w powołanych przez Kolegium orzeczeniach WSA w Warszawie. Dla porządku dodać trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie pogląd o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie był kwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 2042/08). Również tutejszy Sąd w szeregu orzeczeniach pogląd ten, prezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonych postanowieniach, akceptował (por. wyroki z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1008/08, z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 873/08, z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 980/08). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy. Wobec niezgłoszenia przez skarżącego wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym zakresie Sąd nie orzekał (art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niniejszy wyrok oznacza, ze Burmistrz Miasta O. niezwłocznie po zwrocie akt administracyjnych podejmie czynności procesowe związane z rozpatrzeniem sprawy na skutek zgłoszonego przez skarżącego żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, nie przesadzając treści rozstrzygnięcia. Zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności przepisów art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jako nie mające charakteru prejudycjalnego nie będzie stanowiło przeszkody w decyzyjnym załatwieniu sprawy.