II SA/Gl 219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] nr 28/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na Z.G. obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego, posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku w dniu [...] r. wystosowano do Z.G. upomnienie. Wobec natomiast dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki w dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał tytuł wykonawczy Nr [...] kierując obowiązek do przymusowego wykonania. Tytuł wykonawczy zawierał prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia w ciągu 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wysłany do Z.G. tytuł wykonawczy został w dniu [...] r. zwrócony do organu powiatowego po podwójnym awizowaniu i nieodebraniu go w terminie. Organ powiatowy ponownie wysłał do Zobowiązanego ten sam tytuł wykonawczy. W dniu [...] r. przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy, po ponownym podwójnym awizowaniu, została zwrócona do PINB w S.. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] r. wynika, że w tym dniu Z.G. stawił się w siedzibie organu i zapoznał się z tytułem wykonawczym, jednakże odmówił jego przyjęcia i zażądał jego ponownego przesłania drogą pocztową. Przesyłkę tę odebrał w dniu [...] r. W dniu [...] r. Zobowiązany złożył osobiście w organie pierwszej instancji pismo, opatrzone datą nagłówkową [...] r., zgłaszające zarzuty w odniesieniu do toczącego się postępowania egzekucyjnego. W piśmie podniósł, iż pawilon handlowy jego zdaniem nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego, a nadto adresatami obowiązku winni być współwłaściciele nieruchomości gruntowej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], PINB w S. odmówił uwzględnienia zarzutów jako zgłoszonych po terminie. Jako datę doręczenia tytułu wykonawczego organ przyjął dzień [...] r., kiedy to Zobowiązany w siedzibie organu zapoznał się z tytułem wykonawczym jednak odmówił jego przyjęcia domagając się przesłania mu tytułu tego drogą pocztową. Ww. postanowienie wydane zostało, jak wynika z jego części nagłówkowej, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: u.p.e.a.). W wyniku rozpoznania zażalenia Z.G. podnoszącego, iż zarzuty wniósł w terminie albowiem tytuł wykonawczy doręczono mu skutecznie, jego zdaniem, dopiero w dniu [...] r. ponieważ do doręczeń takiego dokumentu nie stosuje sią art. 44 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] r. nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone doń rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami podniesionymi w zażaleniu odnośnie niestosowania do tytułu wykonawczego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniu zastępczym. Art. 18 u.p.e.a. wskazuje, że w ramach postępowania egzekucyjnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przywołany przepis wskazuje zatem na generalną zasadę stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając spod tej zasady przypadki, w których ustawa w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości natury interpretacyjnej, wyłącza stosowanie tych unormowań. W przypadku doręczeń (w tym także tytułów wykonawczych wystawianych w ramach toczących się postępowań), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera ani szczegółowych przepisów regulujących tę kwestię, ani też wyłączenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przepisy o doręczeniach, w tym także o doręczeniach zastępczych, znajdują w odniesieniu do tytułów wykonawczych pełne zastosowanie. W konsekwencji należy uznać, że skuteczne doręczenie (zastępcze) tytułu wykonawczego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., nastąpiło w dniu [...] r. (data upływu 14 dni od dnia pierwszego awizowania) i to od tego terminu należałoby liczyć siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów. Z uwagi na treść art. 44 § 4 k.p.a. dalsze próby doręczenia ww. tytułu wykonawczego przez PINB w S. miały zatem charakter wyłącznie informacyjny, a nie procesowy, gdyż skuteczne doręczenie zastępcze już wcześniej nastąpiło. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że do tytułu wykonawczego nie znajdują zastosowania przepisy o doręczeniu zastępczym, to i tak należałoby ocenić zarzuty jako wniesione po terminie. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, iż jedyną drogą doręczenia pism (w tym tytułów wykonawczych) przez organy administracji państwowej, jest wysłanie ich za pośrednictwem poczty. Zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a. (którego zastosowanie także nie jest wyłączone przez Ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji): "pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej". Dlatego też w dniu [...] r. organ pierwszej instancji mógł wręczyć Skarżącemu odpis tytułu wykonawczego, w trakcie wizyty Skarżącego w siedzibie tego organu. W sytuacji, w której Skarżący odmówił przyjęcia tytułu wykonawczego zastosowanie znalazłby art. 47 k.p.a., który stanowi, że jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy i dochodzi do skutecznego doręczenia w dniu odmowy. Konkludując - nawet gdyby termin wniesienia zarzutów nie zaczął biec w dniu [...] r. (skuteczne doręczenie zastępcze za pośrednictwem poczty), to rozpocząłby swój bieg najpóźniej w dniu [...] r., a Skarżący, wnosząc zarzuty w dniu [...] r. i tak by mu uchybił. Pismem z dnia [...] r. Z.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymane postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez bezzasadne przyjęcie, iż wynikająca z treści wskazanego przepisu k.p.a. tzw. fikcja doręczenia pisma może dotyczyć tytułu wykonawczego jako pisma inicjującego administracyjne postępowanie egzekucyjne podczas gdy zdaniem skarżącego skuteczne doręczenie tego rodzaju pisma nie może polegać na zastosowaniu tzw. fikcji doręczenia albowiem w oczywisty sposób godzi to w interes strony postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB w S. z dnia [...] r. Pomimo merytorycznej identyczności rozstrzygnięć (sentencji), uzasadnienia obu postanowień są rozbieżne w zakresie ustaleń faktycznych w stopniu mającym wpływ na kierunek tychże rozstrzygnięć (kwestia odmiennych ustaleń organów obu instancji odnośnie daty doręczenia Skarżącemu tytułu wykonawczego). Zarzucił także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji zamiast wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub rozstrzygnięcia reformacyjnego (zmieniającego orzeczenie organu I instancji). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 przywołanej już wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednym z obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego jest pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Strona, która uchybiła terminu do wniesienia zarzutu, może złożyć zarzut wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. Skutkiem niezłożenia takiego wniosku jest bezskuteczność zarzutu – organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do jego rozpatrzenia. Z powyższego wynika więc, że po upływie siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu egzekucyjnego, o ile termin ten nie został na wniosek zobowiązanego przywrócony, nie może on podnosić skutecznie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy sporządzony został w dniu [...] r. i został doręczony skutecznie skarżącemu, w trybie doręczenia zastępczego, po dwukrotnym bezskutecznym awizowaniu przewidzianego w art. 44 k.p.a., w dniu [...] r. (licząc od daty pierwszego awizowania). Rozpoczął wówczas swój bieg ustawowy termin do wniesienia zarzutów, który to termin upłynął z końcem 7 dnia. Bez znaczenia dla biegu terminu pozostaje bowiem fakt podjęcia przez organ ponownej próby doręczenia (po raz kolejny przesyłki nie odebrano) oraz próby wręczenia stronie pisma osobiście w czasie jej bytności w organie (którego to odebrania skarżący odmówił po zapoznaniu się z treścią tytułu wykonawczego). Bez znaczenia pozostaje też fakt kolejnej wysyłki pisma i tym razem odebrania przesyłki przez skarżącego w dniu [...] r. Zarzuty wobec otrzymanego tytułu wykonawczego zobowiązany wniósł dopiero w dniu [...] r. W konsekwencji, wobec faktu, iż termin do wniesienia zarzutów rozpoczął swój bieg po dokonanym w dniu [...] r. doręczeniu zastępczym tytułu wykonawczego niewątpliwym jest, iż zarzuty wniesione zostały z uchybieniem terminu. Bezspornym jest także , iż zobowiązany nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że skarżący nie kwestionuje wskazanych przez organy dat, w których nastąpiły poszczególne działania organu. Twierdzi natomiast, że jego zdaniem bieg terminu nie rozpoczął się w dacie wynikającej z art. 44 k.p.a., albowiem fikcja doręczenia zastępczego nie może być stosowana w odniesieniu do tytułu wykonawczego. W konsekwencji skarżący dowodzi, że termin do wniesienia zarzutów rozpoczął swój bieg dopiero wówczas gdy po odmowie przyjęcia pisma w siedzibie organu zostało mu ono po raz trzeci wysłane i tym razem przesyłkę odebrał. Stanowisko skarżącego, zdaniem Sądu, nie posiada żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Tym samym, jak to trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia, skoro ustawa nie reguluje w sposób szczególny kwestii doręczeń tytułu wykonawczego to w całej rozciągłości zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 44 k.p.a. Wniosek ten wynika wprost z literalnej i systemowej wykładni art. 18 ustawy, stanowi też utrwalony pogląd zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (por. np. P. Pietrasz: Komentarz do art. 18 ustawy, LEX stwierdzający, iż do postępowania egzekucyjnego w administracji mają zastosowanie przepisy art. 39-48 k.p.a. dotyczące sposobów doręczania pism /.../ Dopuszczalne jest zatem doręczanie pism w sposób określony w art. 44 k.p.a. (fikcja prawna doręczenia). W żadnej mierze nie można także podzielić zarzutu skarżącego co do rozbieżności w dokonanych przez obydwa orzekające w sprawie organy ustaleniach faktycznych. Fakt, iż organ I instancji wskazał jako datę, od której rozpoczął swój bieg termin do wniesienia zarzutów dzień, w którym zobowiązany zapoznał się w siedzibie organu z tytułem wykonawczym lecz odmówił jego przyjęcia, zaś organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone doń postanowienie wskazał, iż poprawną w tej mierze datą jest data wcześniejsza, wynikająca z pierwszego doręczenia zastępczego, nadto akcentując, że niezależnie od tego którą datę przyjąć do obliczeń to termin i tak został uchybiony, nie oznacza, iż organ dokonał odmiennych ustaleń faktycznych, lecz że te same okoliczności faktyczne ocenił, w zakresie ich skutków prawnych, w odmienny, poprawny sposób, korygując w tej mierze uzasadnienie pierwszoinstancyjne. Wobec faktu, iż strona wniosła zarzuty dopiero w dniu [...] r. kwestia ta pozbawiona jest zresztą znaczenia dla wyniku sprawy. Skoro zatem skarżący uchybił terminowi do wniesienia zarzutów organ I instancji nie był władny ich merytorycznie rozpoznać. Kwestią dyskusyjną jest jaką formę winno wówczas przybrać wydane przez organ rozstrzygnięcie, przepisy u.p.e.a. nie regulują bowiem wprost tego zagadnienia. W przepisie art. 34 § 4 jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej mierze jednolite i zarysowało się w nim kilka poglądów. W razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznają, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 361/08) bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 443/08) albo też umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 712/99) bądź nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r. sygn. akt I SA/Lu 722/98; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 19/08, LEX nr 524102; por. też szeroko omawiający rozbieżności, o których mowa, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 290/11). Tutejszy skład orzekający w pełni podziela pogląd wskazany jako ostatni uznając, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Skoro bowiem przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. przewiduje wydanie postanowienia "w sprawie zgłoszonych zarzutów" to oznacza to, że w każdej sytuacji gdy zarzutów nie można uwzględnić, czy to dlatego że są niezasadne, czy też dlatego że nie zostały spełnione wymogi formalne do ich wniesienia, np. uchybiono siedmiodniowemu terminowi do ich wniesienia, należy odmówić ich uwzględnienia. Wskazane wyżej wątpliwości co do prawidłowej formy w której organ odnieść się winien do spóźnionych zarzutów nie mają zresztą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od możliwych reakcji organu, o których mowa powyżej, w żadnym razie nie może on merytorycznie rozpoznać wniesionych po terminie zarzutów. W konsekwencji poprawnie co do zasady organ I instancji uznał, iż zarzuty wobec spóźnionego ich wniesienia nie mogą być uwzględnione, poprawnie też organ II instancji postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.