II SA/Gl 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji obiektu stanowiącego obudowę przyczepy campingowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ż. W wyniku oględzin ustalono, że inwestorem jest A.B., któremu właściciel działki nieodpłatnie udostępnił teren celem postawienia przyczepy. Na działce znajduje się przyczepa, postawiona na dwóch kołach i pniu drzewa, dwa pozostałe koła zostały zdemontowane. Nad przyczepą zbudowano zadaszenie o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym. Słupy zabetonowano w gruncie. Roboty wykonano [...]. Ustalono, że działka [...] zgodnie z obowiązującym planem miejscowym leży w dwóch jednostkach strukturalnych: R i ZL2. Część działki, na której posadowione jest zadaszenie leży w jednostce ZL2. Zgodnie z planem jest to teren rolny przeznaczony do zalesienia. Przeznaczenie podstawowe terenu to lasy, obiekty i urządzenia obsługi gospodarki leśnej, uprawy rolne do czasu przeprowadzenia zalesień. Przeznaczenie dopuszczalne to drogi dojazdowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki i szlaki turystyczne, drogi rowerowe, urządzenia służące regulacji i utrzymaniu wód. Zasady zagospodarowania terenu przewidują zachowanie i wprowadzanie pokrywy leśnej, zagospodarowanie zgodne z zasadami określonymi w planach urządzania lasów, zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących obsłudze gospodarki leśnej, utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością modernizacji, przebudowy, rozbudowy w granicach działki siedliskowej. W toku postępowania A.B. zwrócił się o dalsze umożliwienie mu korzystania z przyczepy w celach wypoczynkowych. Podkreślił, że przyczepa musi być zadaszona dla ochrony przed śniegiem. Wskazał, że jest osobą starszą, inwalidą [...] grupy, mieszka na stałe w bloku. Ze względów finansowych wypoczynek w przyczepie jest jedyną dostępną mu formą relaksu. Wniósł o zaniechanie wydawania nakazu usunięcia zadaszenia do czasu znalezienia innej lokalizacji dla przyczepy. W następstwie poinformowania strony o możliwości zapoznania się z aktami, skarżący w kolejnym piśmie stanowczo zaprotestował przeciwko kwalifikowaniu zadaszenia przyczepy jako samowoli budowlanej. Zwrócił uwagę, że jest ofiarą sporów sąsiedzkich. Nadto z nie ogrodzonej wiaty mogą korzystać turyści, przez co wyręczono władze parku krajobrazowego z obowiązku wykonania na terenie parku wiat i ławek dla odpoczynku. Z wiaty korzystają też osoby z pobliskiego pensjonatu. W piśmie sformułował też zarzuty pod adresem organu, dotyczące faworyzowania jednej ze stron konfliktu sąsiedzkiego i braku reakcji na zgłaszane przez stronę zastrzeżenia i wnioski związane z tym konfliktem. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego zadaszenia oraz usunięcie przyczepy campingowej. W podstawie prawnej podał przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że obiekt wymagał zgłoszenia, czego nie dopełniono, stanowi zatem samowolę budowlaną. Ze względu na położenie w jednostce planu wykluczającej zabudowę tego rodzaju obiektami, nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli, co stanowi podstawę nałożonego nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy. W odwołaniu od decyzji inwestor zarzucił, że plan miejscowy został uchwalony z rażącym naruszeniem Konstytucji i zasady wywłaszczenia za odszkodowaniem. Plan pozbawia właścicieli prawa swobodnego zagospodarowania terenu. Prowadzenie postępowania na skutek donosu sąsiada narusza zasadę równego traktowania. W odwołaniu zwrócono uwagę, że inicjator postępowania sam dopuścił się szeregu samowoli, podobnie jak inni mieszkańcy gminy. W odwołaniu skarżący wezwał organy gminy do zmiany planu i zalegalizowania wszystkich powstałych samowoli. Wskazał na projektowany kierunek zmian prawa budowlanego i liberalizację przepisów regulujących sprawy uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Zwrócił się także o wyjaśnienie podstawy, na jakiej nakazano usuniecie przyczepy, która jest zarejestrowana i stanowi część pojazdu, a nie obiekt budowlany. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części orzekającej o nakazie usunięcia przyczepy a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczepa campingowa nie jest obiektem budowlanym, stąd brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast organ odwoławczy podzielił stanowisko, że wiata jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli (bez zgłoszenia) a obowiązujący plan miejscowy wyklucza możliwość legalizacji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części orzekającej o nakazie rozbiórki zadaszenia. Zarzucił, że obiekt nie jest samowolą, albowiem właściciel terenu czynił starania o zmianę terenu na budowlany i w następstwie miał zamiar dokonać zgłoszenia, uniemożliwił mu to jednak sąsiad inicjując postępowanie administracyjne. Zanegował, aby działka znajdowała się w jednostce bez możliwości sytuowania obiektów budowlanych. Podał, że widział w siedzibie organu mapkę z adnotacją "dopuszcza się budowę wiaty dla potrzeb lasu" Adnotacja ta na późniejszych mapach zniknęła, co było powodem złożenia zgłoszenia o popełnieniu przestępstwa. Ponowił zarzuty dotyczące planu miejscowego i podał, że działka nie jest leśna i podlegająca zalesieniu ale rolna i podlegająca zalesieniu. Rolny charakter działki potwierdza sposób jej użytkowania przez właścicieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że wykonanego zadaszenia nie można uznać za wiatę dla potrzeb gospodarki leśnej, nie służy ona bowiem takim celom, do kompetencji organów nadzoru nie należy kontrola i zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samowoli nie usprawiedliwiają ewentualne inne samowole zlokalizowane w sąsiedztwie. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dodatkowo zwrócił się o odsunięcie od sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. i wyznaczenie przez Sąd innego organu. Zarzucił, że organ ten jest stronniczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności działania administracji publicznej, co w niniejszym przypadku oznacza kompetencję do oceny, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Ponieważ kontroli podlegają konkretne, już wydane decyzje, to Sąd nie może orzec o wyłączeniu organu od rozpoznania sprawy. Sąd jedynie jest zobowiązany do oceny, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia organu, co stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący nie sprecyzował swojego zarzutu stronniczości organu I instancji, natomiast Sąd z urzędu nie stwierdził przesłanki wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Kontroli Sądu podlegała decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Prawidłowo organy zakwalifikowały wykonane roboty jako budowę a wiatę osadzoną na zabetonowanych w gruncie słupach, jako obiekt budowlany, podlegający zgłoszeniu, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 30 ust. pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Budową, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Bezsporne jest także, że wymagane zgłoszenie nie zostało dokonane. Zamiar i intencje stron oraz przyczyny, dla których zaniechano tego obowiązku, nie mają znaczenia. Wiata stanowi zatem przypadek samowoli, o jakim mowa w art. 49b prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenie, jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w ust. 2 tego przepisu. Aktualnie obowiązujące prawo odeszło od zasady obligatoryjnego orzekania rozbiórki samowolnych obiektów i przewiduje możliwość ich legalizacji (po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, która w stosunku do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 wynosi 5000 zł – art. 49b ust. 5 prawa budowlanego). Aby organy mogły przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, muszą zaistnieć łącznie przesłanki wskazane w art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeśli chociaż jedna z przesłanek nie jest spełniona, legalizacja nie jest możliwa. W niniejszej sprawie na przeszkodzie do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego stanęły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...], nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ż. (Dz. Urz Woj. [...]. [...], nr [...], poz. [...]). Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącemu, że plan miejscowy jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Jego postanowienia wiążą wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego podlega zaskarżeniu w trybie określonym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez każdą osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. Nie jest natomiast skuteczne podnoszenie zarzutów w stosunku do planu w postępowaniu przez organami nadzoru budowlanego, dotyczącym likwidacji samowoli. Istotnie, Sąd administracyjny ze względu na zasadę związania wyłącznie Konstytucją i ustawami, może odmówić stosowania prawa miejscowego, gdy uzna jego sprzeczność z ustawą. W niniejszym przypadku sprzeczności takiej nie stwierdzono. Skarżący podnosił zasadniczo, że plan ogranicza prawo własności. Z istoty planu miejscowego wynika, że stanowi on instrument regulowania sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli i skutek taki nie stanowi naruszenia ani ustawy, ani Konstytucji. Z drugiej strony właściciele działek nie mają roszczenia w stosunku do gminy ani o objęcie ich działki planem, ani o przeznaczenie jej pod określonego rodzaju zagospodarowanie. W końcu trzeba zaznaczyć, że skarżący nie legitymuje się prawem własności ani prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, na której położona jest wiata, zapisy planu nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego. Warunkiem legalizacji jest zgodność z planem. Chodzi zatem o zgodność z przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu przewidzianym w planie, a nie z faktycznym sposobem użytkowania. Inaczej mówiąc, o tym jakie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu, czy stanowi on użytek rolny, las czy teren mieszkaniowy, nie decydują zapisy ewidencji gruntów i faktyczny sposób wykorzystania, lecz przeznaczenie przewidziane w planie. Skarżący podnosił, że działka stanowi rolę, nie teren przeznaczony pod zalesienie, bazując na faktycznym, aktualnym stanie zagospodarowania działki. Plan dopuszcza, do czasu docelowego zagospodarowania terenu, jego użytkowanie w sposób dotychczasowy. Dla potrzeb postępowania legalizacyjnego istotne jest jednak sprawdzenie, czy dopuszczalna jest realizacja określonego obiektu ze względu na docelowy, nie aktualny sposób zagospodarowania terenu. Zgodnie z planem, działka [...] leży w dwóch jednostkach planistycznych, przy czym część, na której zlokalizowana jest wiata, należy do jednostki oznaczonej symbolem ZL2, co potwierdza wyrys z planu miejscowego znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z § 4 pkt 14 planu, symbole ZL1 i ZL2 oznaczają tereny lasów i przeznaczone do zalesiania. Tereny oznaczone jako ZL2 są przeznaczone do zalesiania (§ 40 ust. 1 planu). Przeznaczenie podstawowe tych terenów, zgodnie z § 40 ust. 2 pkt 1 planu, to lasy, obiekty i urządzenia obsługi gospodarki leśnej, użytki rolne do czasu przeprowadzenia zalesień. Dopuszczalne przeznaczenie to drogi dojazdowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki, szlaki turystyczne, drogi rowerowe, obiekty małej architektury, urządzenia służące regulacji i utrzymaniu wód. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przewidzianymi dla tych terenów w § 40 ust. 3, dopuszczalne jest zachowanie i wprowadzanie pokrywy leśnej i zagospodarowanie zgodnie z zasadami określonymi w planach urządzania lasów. Na terenach tych obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz innych obiektów budowlanych nie wymienionych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących obsłudze gospodarki leśnej. Utrzymuje się istniejące obiekty budowlane z możliwością ich modernizacji, rozbudowy i przebudowy w granicach działki siedliskowej. W ocenie Sądu organy prawidłowo zinterpretowały zapisy planu i prawidłowo stwierdziły, że powstała wiata nie stanowi obiektu, którego realizacja stoi w zgodzie z przewidzianym w planie dopuszczalnym sposobem zagospodarowania terenu. W szczególności należy podkreślić, ze w jednostce ZL2 obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, a wiata jest takim nowym obiektem. Nie jest ona obiektem małej architektury, te definiuje bowiem art. 3 pkt 4 prawa budowlanego wskazując, że obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego: kapliczki, krzyże, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu czystości jak: piaskownice, huśtawki, śmietniki. Wiaty służącej dla ochrony przyczepy służącej celom rekreacyjnym nie można zakwalifikować do kategorii obiektów małej architektury. Nie mieści się ona także w katalogu wyjątków dopuszczalnej zabudowy, o jakich mowa w § 40 ust. 3, to jest związanych z obsługą gospodarki leśnej. Skarżący podnosił, że widział adnotację na mapie, wskazującą na dopuszczalność realizacji wiaty dla potrzeb lasu. Adnotacja taka odpowiadałaby zapisom planu i ewentualne uczynienie jej na jakimś dokumencie nie rodzi żadnych skutków. Problem w sprawie polega bowiem na tym, że wiaty wykonanej przez skarżącego nie da się zakwalifikować jako służącej obsłudze gospodarki leśnej. Nie taka jest jej funkcja a inwestor nie jest podmiotem prowadzącym taką gospodarkę. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że obiekt narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego, wobec czego nie jest możliwa jego legalizacja i orzekły nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Skarżący nie objął zakresem skargi rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części orzekającej o uchyleniu decyzji organu I instancji o nakazie usunięcia przyczepy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Sąd nie może jednak wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Przesłanka taka w sprawie nie zachodzi. Zakwalifikowanie zarejestrowanej przyczepy samochodowej jako obiektu nie podlegającego kognicji organów nadzoru budowlanego nie narusza prawa. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.