II SA/Gl 220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2004 r. nr XX/529/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Gliwicach w dniu 3 czerwca 2004 r. podjęła uchwałę Nr XX/529/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego północną część miasta, stanowiącego dzielnicę Czechowice w Gliwicach (dalej m.p.z.p.). M. S. i M. S. działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagali się stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 17 ust. 2 pkt 7 tej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.. Skarżący zarzucili, że kwestionowana przez nich część uchwały została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). W uzasadnieniu podali, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] przylegającej bezpośrednio do linii kolejowej. Na działce tej zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym mają zamiar wybudować dom jednorodzinny. Dom ten chcą usytuować w odległości [...]m od granicy obszaru kolejowego, jednak na przeszkodzie temu stoją ustalenia zawarte w §15 ust. 2 pkt 3b w zw. z § 17 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego, które nakazują jego posadowienie "nie bliżej niż 20,0 m licząc od granicy obszaru kolejowego". W przekonaniu skarżących regulacja ta narusza wskazany wyżej art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z tym przepisem budowle i budynki mogą być bowiem sytuowane w odległości nie mniejszej niż [...] m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. W ocenie skarżących opisane wyżej ustalenia planu miejscowego nie tylko wkraczają w materię regulowaną przepisem rangi ustawowej, co jest niedopuszczalne, ale także w sposób rażący naruszają powołany przepis prawa materialnego. W przekonaniu skarżących zaskarżona uchwała ogranicza ich prawo własności, gdyż stanowi ona zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) akt prawa miejscowego określający w sposób wiążący przeznaczenie i zagospodarowanie objętych nim terenów. Akt ten stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. określa też wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planu miejscowego ingerujące w prawo własności nieruchomości nie mogą jednak pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Skarżący dodali, że w ich przekonaniu kwestionowane zapisy planu nie są zgodne także z określoną w Konstytucji R.P. zasadą proporcjonalności, zezwalającą na ograniczenie korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społeczno-gospodarczym celem, uzasadniającym wprowadzenie t5ego rodzaju ograniczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gliwicach, zastępowana przez działającą w oparciu o pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Gliwice adwokata L.G-L., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie stwierdziła, że analiza art. 52 ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym dowodzi, że ustawodawca w tym przepisie ustanowił minimalne odległości od obszaru kolejowego, jakie musza być zachowane przy realizacji m.in. budynków mieszkalnych, nakazując jednocześnie ich zwiększenie w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w miejscowym planie należało ustalić w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenie linii zabudowy było zatem standardowym elementem m.p.z.p. Tym samym zastosowanie w § 17 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. zwiększonych odległości dla tego typu inwestycji było ze wszechmiar zasadne i zgodne zarówno z ustawą o transporcie kolejowym, jak i ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska stwierdziła także, że ustalona w planie linia zabudowy nie wykluczyła przewidzianej w tym planie możliwości zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]oraz jest zgodne ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. W przekonaniu Rady za niezasadny uznać trzeba zarzut wkraczania kwestionowanymi przepisami m.p.z.p. w materię uregulowaną w ustawie o transporcie kolejowym, a także pogląd, że kwestionowane przepisy planu ograniczają prawo własności skarżących. Rada wskazała także, że skarżący nabywając przedmiotową działkę od Gminy wiedzieli o przewidzianych w planie ograniczeniach jej zabudowy. Okoliczność tę potwierdza treść § 1 aktu notarialnego. Ponadto zauważyła, że kwestionowana przez skarżących linia zabudowy została wyznaczona na terenie stanowiącym wówczas własność Gminy, który dopiero po wejściu w życie m.p.z.p. został podzielony na działki budowlane z uwzględnieniem wprowadzonych ograniczeń ich zabudowy, gdyż wydzielone działki sąsiadujące z obszarem kolejowym posiadają większą powierzchnię . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odnotować należy, że skarżący pismem z dnia [...]r. wezwali Radę Miejską w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska nie odpowiedziała na to wezwanie, co potwierdził jej pełnomocnik w piśmie z dnia [...]r. Stwierdzić wreszcie trzeba, że przedmiotowa skarga została wniesiona przed upływem 60 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia prawa, a zatem skarżący dochowali terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Skarżący M. S. i M. S. bez wątpienia mieli interes prawny w kwestionowaniu zapisów uchwały nr XX/529/2004 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego północną część miasta, stanowiącego dzielnicę Czechowice w Gliwicach (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2004 r. Nr 59, poz. 1874), gdyż są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]położonej w obszarze objętym tym planem. Działka ta znalazła się w jednostce strukturalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem I/7MN. Zgodnie z § 15 ust. 2 tekstu m.p.z.p. tereny oznaczone tym symbolem wchodzą w skład strefy osiedli willowych z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową, gospodarczą oraz zieleń i ogrody przydomowe. Zdaniem skarżących ich interes prawny jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości został naruszony zapisami § 15 ust. 2 pkt 3 lit b uchwały nakazującymi zachowanie dla terenu oznaczonego symbolem I/7MNn przylegającym do obszaru kolejowego linii zabudowy określonej w § 17. Ich działka przylega do terenu linii kolejowej oznaczonej symbolem 002KK, a w odnoszącym się do tego terenu § 17 ust. 2 pkt 4 lit a m.p.z.p. wprowadzono zakaz realizacji zabudowy bliżej aniżeli 20,0 m, licząc od granicy obszaru kolejowego. Zdaniem skarżących zapis ten narusza przepis art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym budowle i budynki mogą być bowiem usytuowane w odległości nie mniejszej niż [...]m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że powołany w skardze przepis prawa materialnego został dodany do ustawy o transporcie kolejowym dopiero w dniu 1 lipca 2007 r. ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600), a zatem ponad 3 lata od podjęcia zaskarżonej uchwały. Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały rozważyć należy, czy w związku z wejściem w życie opisanej nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym zaszła konieczność przeprowadzenia w trybie art. 33 u.p.z.p. zmiany zapisów § 17 (ust. 1 pkt 4 lit a, ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 3 pkt 4 lit a) m.p.z.p. wprowadzających zakazy realizacji nowej zabudowy bliżej aniżeli 20 m licząc od granicy obszaru kolejowego. Zdaniem składu orzekającego opisana zmiana ustawy o transporcie kolejowym nie nałożyła na organy gminy takiego obowiązku z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze wskazać należy, że przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym nie można wykładać w oderwaniu od ust. 1 tego artykułu, w którym jest mowa zakłóceniach, jakie może spowodować usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych dla ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego oraz zagrożeń bezpieczeństwa ruchu kolejowego, a nie o ochronie terenów mieszkaniowych. Regulacja zawarta w art. 53 ust. 2 ustawy ma zatem służyć ochronie obszarów kolejowych, a nie terenów mieszkaniowych. Po drugie w art. 53 ust. 3 tej ustawy, regulującym kwestie ochrony terenów sąsiadujących z obszarem kolejowym przed hałasem emitowanym do środowiska przewidziano obowiązek zwiększenia odległości przewidzianych w ust. 2 w przypadku realizacji budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-spotrowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci młodzieży. Ten ostatni przepis zatem nie tylko dopuszcza, ale wręcz nakazuje sytuowanie wymienionych w nim obiektów, w tym budynków mieszkalnych odległościach większych niż [...] m od obszaru kolejowego z uwagi na konieczność zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku. W podsumowaniu tej części rozważań uznać należy zatem za chybiony zarzut naruszenia kwestionowanymi przez skarżących regulacjami m.p.z.p. przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowych. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zakwestionowane w skardze przepisy § 17 ust. 2 pkt 4 lit a uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących przez wprowadzenie nie znajdujących w oparcia przepisach prawa ograniczeń w dysponowaniu prawem własności przysługującym im do działki nr [...]. Rada Miejska w Gliwicach była bowiem uprawniona na mocy art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy do 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 u.,p.z.p. do opisanego określenia linii zabudowy działki skarżących w odniesieniu do granicy obszaru kolejowego. Art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywał bowiem uwzględniać w ustaleniach planu miejscowego postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń, a stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 6 określać w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżących kwestionowane przez nich zapisy planu z uwagi na ich wprowadzenie ze względu na potrzebę ochrony środowiska i zdrowia ludzi nie naruszają także zasady proporcjonalności wskazanej w art., 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Ograniczenia w zabudowie działki skarżących z uwagi na jej wielkość nie naruszają także istoty przysługującego im prawa własności. Ograniczenia te nie niweczą bowiem podstawowych składników tego prawa, nie wydrążają go z jego rzeczywistej treści i nie przekształcają w pozór tego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P. 11/98 (w: OTK 2000, nr 1, poz. 3). Wskazać wreszcie trzeba, że spowodowane zapisami planu kwestionowane przez skarżących ograniczenie zabudowy ich działki nie wymagało wykazania przez Radę Miejską, iż nie nadużyła ona swojego władztwa planistycznego. W sprawie nie mógł w szczególności znaleźć zastosowania pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/2000 (w:, OTK ZU, 2001 , nr 2, poz. 29), że ingerencja w sferę prawną podmiotu naruszająca atrybuty właścicielskie dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina decydując o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie nie nadużyła władztwa planistycznego. Zawarte w planie miejscowym ograniczenia w zakresie zabudowy terenów sąsiadujących z obszarem kolejowym Rada Miejska w Gliwicach wprowadziła bowiem w stosunku do gruntów stanowiących w dacie uchwalania planu jej własność. Skarżący prawo własności do ich nieruchomości nabyli od Gminy Gliwice nie w drodze sukcesji uniwersalnej lecz sukcesji syngularnej. Nabywając od Gminy Gliwice w drodze umowy sprzedaży przedmiotową nieruchomość mieli oni jednocześnie pełną świadomość o ograniczeniach dotyczących jej zabudowy wprowadzonych skarżoną uchwałą. Ograniczenia te wprost wskazano zresztą w § 1 s. 2 umowy sprzedaży zawartej w dniu [...]r. w formie aktu notarialnego rep. akt [...]. Także zatem i z tych powodów należało uznać, że kwestionowane przez skarżących przepisy uchwały nie naruszają ich interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy Gliwice dotyczącego zasądzenia na jej rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania wskazać trzeba na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje bowiem tylko skarżącemu i zasądza się go od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.