II SA/Gl 223/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi K. W. (W.) i T. W. (W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Aktem notarialnym z dnia [...] r. A. i E. M., K. i T. W., A. J. i J. S. sprzedali stanowiącą ich współwłasność nieruchomość o numerze geodezyjnym nr [...] położoną w R. W konsekwencji Prezydent Miasta R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonano oględzin nieruchomości, w wyniku których ustalono, że stanowi ona teren płaski, ma kształt prostokąta i jest zabudowana obiektami do wyburzenia. Sporządzony został w sprawie operat szacunkowy. Ustalono, że w okresie od [...] r. do [...] r. brak było dla tego terenu planu miejscowego. W poprzednio obowiązującym planie teren leżał w jednostce 123 BS/NO – tereny składów oraz urządzeń do oczyszczania ścieków. Adaptacja z przeznaczeniem pod lokalizację przepompowni ścieków. Uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] przyjęto aktualnie obowiązujący w gminie plan, zgodnie z którym działka leży w jednostce P1 co oznacza tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę produkcyjną, w tym zakłady górnicze, obiekty magazynowo-składowe oraz związane z obsługą komunalną. Biegły rzeczoznawca przyjął, że przed "zmianą" planu działka była użytkowana na cele zaplecza administracyjno – magazynowego. Aktualnie podstawowa różnica w możliwości zagospodarowania działki to możliwość przeznaczenia terenu dla potrzeb produkcyjno-usługowych. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wyliczono nieznaczny wzrost wartości działki na skutek uchwalenia planu. Wartość 1 m2 działki przed uchwaleniem planu wyliczono na [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu na [...] zł. Z operatu wynika, że dla ustalenia wartości przyjęto 3 transakcje prawem własności działek położonych na terenie R. Podano w operacie, że transakcje wyłoniono "ze względu na podobne wykorzystanie w obu przypadkach tj. przed i po zmianie planu". Analizy nie wykazały trendu wzrostu, zróżnicowania dokonano w przeznaczeniu nieruchomości. Przed zmianą planu było ono niezgodne (brak planu), po zmianie planu ścisłe. Tabele porównawcze nie zawierają danych indywidualizujących nieruchomości porównywane. Transakcje tymi nieruchomościami miały miejsce [...] r., [...] r. i [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, nakładając ją na właścicieli w proporcjach odpowiadających ich udziałom w prawie własności. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wzrost wartości obliczono jako różnicę między wartością ustaloną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania a wartością po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przyjęto teren zabudowany budynkiem administracyjnym. Wzrost wartości wyniósł [...] zł, co po zastosowaniu przewidzianej w planie stawki 20% wyznacza opłatę w kwocie [...] zł. W odwołaniu od decyzji strony zarzuciły, że operat jest nieadekwatny, albowiem został sporządzony dwa lata od zbycia, bez uwzględnienia ruchu cen. Wartość wyliczono po zrealizowaniu nowych obiektów przez nabywcę. Stan techniczny nieruchomości w [...] r. do daty sprzedaży nie odpowiada wartości oszacowanej w roku [...]. Sprzedający nie mogą ponosić opłat wynikających z nakładów inwestycyjnych nabywcy, które były podstawą do wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Postanowienia poprzednio obowiązującego planu nie różniły się od obecnych i przerwa w obowiązywaniu planu miejscowego stanowi zaniedbanie władz samorządowych a jej konsekwencje nie mogą obciążać obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i ustalony stan faktyczny a także zarzuty stron. Stwierdzono, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty jest operat szacunkowy. Rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił ceny na rynku nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości. Nie wynika też z materiału sprawy, aby rzeczoznawca brał pod uwagę zainwestowanie dokonane przez nabywcę. Przedmiotem porównania jest przeznaczenie nieruchomości przed i po uchwaleniu planu a nie aktualny stan zainwestowania. Stąd zarzut, że nieruchomość nie była użytkowana a zdewastowane zabudowania wymagały rozbiórki nie ma znaczenia w sprawie. Faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości to budynek administracyjny. Zapisy poprzednio obowiązującego planu nie mają znaczenia, albowiem w sprawie znaczenie miał sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Po uchwaleniu planu przeznaczenie działki odpowiada parametrom przewidzianym w planie dla jednostki o symbolu P1. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości jako podjętej na podstawie nieprawdziwych danych. Biegły wadliwie przyjął, że przed uchwaleniem planu teren był zabudowany budynkiem administracyjnym. Natomiast zapisy starego i nowego planu nie zmieniły przeznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Instytucję tzw. "opłaty planistycznej" regulują przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 5, poz. 41 ze zm.). Przepis art. 36 ust. 4 przewiduje, że jednorazową opłatę pobiera się, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Regulacja ta łączy zatem skutki z dwoma przypadkami: gdy dochodzi do zmiany istniejącego planu i gdy dochodzi do uchwalenia planu dla obszaru planu pozbawionego. W każdym z tych przypadków inaczej wygląda sposób ustalenia wzrostu wartości. Przepis art. 37 ust. 1 wskazuje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sytuacji ciągłości obowiązywania planu dla danego terenu, różnice wartości ustala się, biorąc pod uwagę zapisy planu sprzed zmiany i po zmianie. Istotne jest wobec tego ustalenie, jakie było każdorazowo przeznaczenie w planie i ustalenie wartości do każdego z tych przypadków. Natomiast w przypadku uchwalenia planu dla obszaru takiego planu pozbawionego, różnica ustalana jest w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W niniejszej sprawie dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, brak było planu w okresie od [...] r. do [...] r., albowiem poprzednio obowiązujący plan utracił swą moc obowiązującą z mocy prawa z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. P 58/08, której przedmiotem jest rozważenie kwestii, czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego w art. 87 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Odpowiedź udzielona przez Trybunał Konstytucyjny na postawione pytanie będzie miała znaczenie dla dopuszczalności posłużenia się kryterium "faktycznego wykorzystania" w przypadkach, których pytanie prawne dotyczy. Do klasy tej należy także niniejsza sprawa. Rozważając zasadność zawieszenia postępowania w sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd doszedł do przekonania, że zawieszenie takie nie jest celowe, jeśli zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego w przyszłości przez Trybunał. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce. Obliczenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany lub uchwalenia planu dokonywane jest przez biegłego rzeczoznawcę w operacie. Stanowi on materiał dowodowy podlegający ocenie organu, tym wnikliwszej, im więcej zastrzeżeń i zarzutów jest formułowanych wobec dokonanej wyceny. Orzekające w sprawie organy oceniły operat jako prawidłowy i zaakceptowały dokonane w nim wyliczenia. Oceny takiej Sąd nie podziela. Zwraca uwagę, że biegły z dużą swobodą posługuje się terminami "zmiana" i "uchwalenie" planu. W konsekwencji brak jest jednoznaczności, w odniesieniu do jakiego kryterium: przeznaczenia w planie czy faktycznego sposobu wykorzystania, dokonywana jest wycena. W swej początkowej, opisowej części operat w istocie sprawia wrażenie kompilacji, w efekcie której w treści operatu znalazły się uwagi dotyczące różnych stanów faktycznych. Na stronie 2 operatu w pkt II biegły określa cel wyceny jako ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości w związku z uchwaleniem planu. Natomiast już w pkt III na stronie 2 ustala wzrost wartości spowodowany zmianą planu. Podobnie wygląda sytuacja na stronie 4 w pkt 1.2 i pkt 2.1. Także w pkt 8.1 na stronie 5 biegły w jednym akapicie pisze zarówno o tym, że teren był pozbawiony planu, jak i o tym, że oszacowanie nieruchomości dotyczy jej wartości przed i po zmianie planu. W pkt 8.4 biegły jednoznacznie dokonuje analizy przeznaczenia przed i po zmianie planu, kryterium tym posługuje się także na stronie 6. Natomiast na stronie 9 w pkt 11 stwierdza, że wyceny działek dokonano dla faktycznego sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak na tej samej stronie w pkt 12 ponownie jest mowa o ruchach cen wywołanych zmianą planu. W konsekwencji nie jest wiadome, jakie kryterium zostało przyjęte dla wyceny działki przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego. Operat nie pozwala także na weryfikację, czy adekwatnie zostały dobrane działki porównawcze. Jak stwierdzono w operacie, R. składa się z dziesięciu dzielnic, większość projektów ma swoje źródło w "Strategii rozwoju miasta", w której wyznaczono strefy szczególnej aktywności gospodarczej. Do stref tych zalicza się m.in. tereny wzdłuż głównych szlaków komunikacyjnych: autostrady A4 i trasy średnicowej. Autor operatu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla porównania wybrał zaledwie 3 działki, których dokładne położenie nie jest znane. Wszystkie transakcje miały miejsce przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego. Nie zostało w operacie wyjaśnione, w jaki sposób posłużyły one do oszacowania wartości działki wycenianej po uchwaleniu planu. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, gdy są znane ceny nieruchomości podobnych do wycenianej. Z operatu nie wynika, jak ustalono ceny nieruchomości porównywanych po uchwaleniu planu. Trzeba też zwrócić uwagę na postanowienia art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy szacowaniu biegły korzysta z różnych źródeł informacji i wykorzystane dane winny znajdować oparcie w materiale, który pozwala ocenić adekwatność wybranych do porównania działek ze względu na ich sąsiedztwo i położenie. Wskazane wątpliwości w przekonaniu Sądu nie pozwalają na tak jednoznaczną aprobatę dla operatu, jaką zaprezentowały organy orzekające w sprawie. Winny one zostać wyjaśnione. Ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie dysponują wiedzą fachową pozwalającą na dokonywanie szacunku nieruchomości. Stąd jego dokonanie powierzono osobom uprawnionym. Fakt wykonania operatu nie zwalnia jednak organu od oceny jego przydatności dla prowadzonego postępowania. W wydanej decyzji organ musi uzasadnić fakt nałożenia opłaty i jej wysokość. Strona musi mieć możliwość uzyskania czytelnych informacji o przeprowadzonej wycenie. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ winien zwrócić się do autora operatu o udzielenie wyjaśnień a w sytuacji utrzymujących się wątpliwości co do prawidłowości operatu zwrócić się o jego weryfikację w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono ze względu na brak wniosku w tym zakresie.