II SA/Gl 225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. J. i J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 września 2012 r. R. J. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ekologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr 1, obręb [...] przy ulicy [...] w J.. Do zgłoszenia inwestorka dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną we wniosku nieruchomością na cele budowlane, mapę do celów projektowych, opinię hydrologiczną, opis i rysunki zbiorników szambowych. Prezydent J. decyzją z dnia [...] r. wniósł sprzeciw do zgłaszanego zamierzenia budowlanego, który uzasadnił niezgodnością budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r., którego § 6 ust. 10 pkt 2 lit. c ma brzmienie: "w przypadku braku technicznych możliwości podłączenia obiektów do sieci kanalizacyjnych, przy zachowaniu zgodności z przepisami dotyczącymi warunków sanitarnych, do czasu realizacji sieci, dopuszcza się stosowanie zbiorników szczelnych, a zakazuje lokalnych oczyszczalni ścieków z rozsączaniem w gruncie". Jako podstawę prawną sprzeciwu organ I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Od decyzji o sprzeciwie odwołali się R. J. i J. J. – właściciele działki o numerze 1. Skarżący podnieśli w odwołaniu, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza stosowanie zbiorników szczelnych do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, natomiast w przedmiotowej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. nie ma technicznej możliwości podłączenia należącej do nich nieruchomości do kanalizacji. Stąd też zlecili wykonanie opinii hydrogeologicznej, zgodnie z którą grunt ma dobrą wodoprzepuszczalność i brak jest negatywnego oddziaływania planowanej do budowy oczyszczalni ścieków na środowisko, w szczególności na wody gruntowe. Skarżący podnieśli także, że w sytuacji, gdy skanalizowanie nieruchomości jest niemożliwe, szambo pozostaje rozwiązaniem docelowym, zgodnie natomiast z zapisami miejscowego planu powinno to być rozwiązanie czasowe, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie, organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że zapisy przywołanego § 6 ust. 10 pkt 2 lit. c obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiają lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączaniem w gruncie na terenie oznaczonym w planie symbolem MJ11. Zgodnie z powyższym zapisem dopuszcza się co prawda stosowanie zbiorników szczelnych jedynie do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, tym niemniej jednak w sytuacji jednoczesnego zapisu w postaci zakazu realizacji lokalnych oczyszczalni ścieków, organ odwoławczy nie dopatrzył możliwości interpretacji zapisu planu w sposób odmienny od przyjętego przez organ I instancji. Co prawda, z pisma Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wynika brak technicznej możliwości podłączenia działki nr 1 do sieci kanalizacyjnej (pismo nie zostało dołączone do akt sprawy), jednakże organ stanął na stanowisku, że możliwość bądź brak możliwości podłączenia do sieci, nie ma znaczenia przy tak sformułowanych zapisach planu. Zasadność ustaleń miejscowego planu nie może być zaś przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zarówno I jak i II instancji zobowiązane są, zgodnie z przepisem art. 35 ustawy Prawo budowlane, w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych jedynie do oceny zgodności planowanej do realizacji inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu, nie mając w tym trybie legitymacji do weryfikowania jego zapisów. Wobec sugestii skarżących, że zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie regulują w sposób jednoznaczny sposobu postępowania w zaistniałej sytuacji, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inicjatywa związana z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu leży każdorazowo po stronie organów gminnych. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ kompetentny do zmiany zapisów miejscowego planu zobowiązana jest do podjęcia uchwały w sprawie aktualności obowiązujących przepisów miejscowego planu co najmniej raz w czasie swojej kadencji. Ewentualna dezaktualizacja ustaleń miejscowego planu powinna więc pociągać za sobą inicjatywę przystąpienia do zmiany. Nadto organ wyjaśniał także, że przedłożona przez inwestorkę wraz ze zgłoszeniem opinia hydrogeologiczna, wykonana przez geodetę na potrzeby planowanej inwestycji, nie ma charakteru wiążącego, gdyż przepisy miejscowego planu, stanowiącego akt prawa miejscowego, mają w stosunku do opracowań tego typu charakter nadrzędny. W skardze do sądu administracyjnego R. J. i J. J., ponawiając dotychczasową argumentację, dodatkowo powołali się na kolejne pismo Prezesa Zarządu MPWiK z dnia [...] r., podtrzymujące stanowisko o braku możliwości podłączenia ich nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Zarzucili także, że postanowienia planu miejscowego, ingerujące w prawo własności nieruchomości, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Tymczasem przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, umożliwia wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Zatem właściciel nieruchomości może realizować oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak również wówczas, gdy sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. W tym względzie skarżący powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stąd też zarzucili, że dokonana przez organy obydwu instancji interpretacja zapisów planu miejscowego jest nieuprawniona i ma charakter rozszerzający, co prowadzi do naruszenia prawa własności. Nie można bowiem narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z ustawą. Wreszcie skarżący podnieśli, że w odległości 300 m, realizowane są przydomowe oczyszczalnie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły odnieść skutek w niniejszym postępowaniu. Przesłanką wniesienia sprzeciwu było stwierdzenie przez organy obydwu instancji naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu o symbolu MJ11 (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. ze zm.). Z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie plan stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), a zatem ma walor wiążący dla organów administracji (art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że organy administracji nie są władne do odmowy zastosowania planu miejscowego, nawet w sytuacji, gdy jego ustalenia naruszają ustawę – w tym wypadku art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Co prawda, związanie aktem prawa miejscowego nie dotyczy sędziów, którzy z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji, podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to jednak zdaniem składu orzekającego, istota problemu w niniejszej sprawie nie polega na ocenie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie planu miejscowego, lecz właściwej interpretacji aktu prawa miejscowego w kontekście zgłoszenia zamiaru robót budowlanych. Kwestia zgodności z prawem aktu prawa miejscowo może zaś być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem administracyjnym w trybie skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jedynie w takim postępowaniu mogą być rozstrzygnięte zarzuty skargi pod adresem planu miejscowego w kontekście naruszenia prawa własności (art. 140 kc oraz art. 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dopóki jednak kwestionowany zapis § 6 ust. 10 pkt 2 lit. c uchwały, nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze orzeczenia sądu w wyniku skargi na akt organu gminy, stanowi źródło prawa, jednakże jak już wyżej stwierdzono, przepis ten wymaga należytej wykładni. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt braku technicznych możliwości podłączenia działki nr 1 do kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z dołączonego do zgłoszenia robót budowlanych pisma Prezesa Zarządu MPWiK Sp. z o.o. w J. z dnia [...] r., najbliższa kanalizacja sanitarna znajduje się w ul. [...] i ze względu na usytuowanie działki skarżących względem drogi (spadek terenu w kierunku tej działki), nie ma więc technicznych możliwości podłączenia do kanalizacji. Zgodnie z planem miejscowym, w takim wypadku do czasu realizacji sieci, dopuszcza się stosowanie zbiorników szczelnych, a zakazuje lokalnych oczyszczalni ścieków z rozsączaniem w gruncie. Zdaniem sądu administracyjnego, taki zapis planu nie jest jednoznaczny i wymaga wykładni dla oceny zgodności spornej inwestycji z ustaleniami aktu prawa miejscowego. W szczególności, rozważenia wymaga fakt, czy zakaz dotyczy budowy wszelkich oczyszczalni ścieków. Organy administracji uchyliły się od analizy zarówno planu miejscowego, jak i samego zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów. Tymczasem z dołączonej do zgłoszenia mapy i legendy (opisu) wynika, że przewidziano do realizacji przydomową oczyszczalnię ścieków ze studnią chłonną. Zatem tego rodzaju roboty budowlane winny podlegać badaniu w aspekcie zapisów planu miejscowego, w którym mowa jest o zakazie realizacji oczyszczalni ścieków z rozsączaniem w gruncie. Organy administracji w ogóle nie wypowiedziały się w tej kwestii, a mianowicie, czy zastosowanie studni chłonnej jest równoznaczne z rozsączaniem ścieków w gruncie, zaś sąd administracyjny jako powołany do badania zgodności decyzji z prawem, nie jest uprawniony do oceny przyjętych rozwiązań technicznych. Przesądzić jednak należy kwestię, że niejasny zapis planu nie może prowadzić do wniosku, że realizacja wszelkich typów oczyszczalni ścieków narusza prawo miejscowe. Interpretacja prawa miejscowego wymaga bowiem uwzględnienia zarówno treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i § 26 ust. 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zatem jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy wprowadzał zakaz wszelkich oczyszczalni ścieków, organy administracji jako związane aktem prawa miejscowego uprawione byłyby do stwierdzenia, że sporne zamierzenie narusza plan miejscowy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma miejsca taka prosta i oczywista sytuacja, skoro zgłoszenie dotyczy realizacji oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną, zaś plan wprowadza zakaz rozsączania ścieków na gruncie, a organy administracji nie wypowiedziały się w tej kwestii. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, czym naruszono art. 7 i 77 kpa, co z kolei stanowiło podstawę przedwczesnego stwierdzenia podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności decyzji organu odwoławczego po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących, zawarty w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem wyjaśnić, czy zamierzenie w postaci realizacji oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną, jest równoznaczne z rozsączaniem w gruncie. Jedynie wówczas zachodzić będzie podstawa do stwierdzenia naruszenia planu miejscowego, a w takim wypadku skarżącym przysługiwać będzie ochrona prawna w postaci odrębnej skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.