II SA/Gl 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]; znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest aktem związanym. Wobec tego spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie skutkuje tym, że organ nie może odmówić jej wydania. Poza tym organ pozostaje związany treścią wniosku inwestora i nie ma możliwości dokonywania w tym zakresie modyfikacji. Odwołania od tej decyzji wniosło kilka osób, mających status strony postępowania. W odwołaniach kwestionowano m.in. ustalenie wskaźnika dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 7 - 7,5 m, a tym samym podwyższenie go o dodatkowe 0,5 m w stosunku do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej szeregowej. W ocenie odwołujących się dopuszczenie podwyższenia wysokości elewacji o dodatkowe 0,5 m spowoduje pogorszenie i tak już niekorzystnego dla istniejącej zabudowy zacienienia przydomowych ogródków i budynków mieszkalnych. Tym samym naruszono § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolejny zarzut dotyczył naruszenia § 5 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia poprzez ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika, powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek - w przedziale 32-39%, przy średnim wskaźniku dla terenu analizowanego, wynoszącym 26%. Podniesiono także problem ustaleń w zakresie ilości miejsc parkingowych dla planowanej zabudowy. Ponadto odwołujący wskazali na naruszenia prawa procesowego, w tym art.7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Odnośnie wskaźnika zabudowy Kolegium wskazuje, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego, ale nie z przekroczeniem wskaźnika maksymalnego. W rozpoznawanej sprawie średni wskaźnik zabudowy wynosi 26%, a jego wartość maksymalna 46% ( co wynika z analizy), a zatem wartość wskaźnika określona w wielkości 32% do 39 % jest zgodna z przywołanym wyżej przepisem i pozwala na ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem. W sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia wielkość tego parametru ustalono na 7m - 7,5 m. W obszarze analizowanym występują obiekty budowlane o wysokości od 3,5 m do 7 m (linia okapu) a to oznacza że projektowana wysokość nawiązuje do wysokości istniejącej zabudowy i w tej sytuacji należy uznać ustalenie tego wskaźnika za zgodne w przywołanym wyżej przepisem. W obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 9 m (działka nr [...]), a także szereg budynków o wysokości 7/9 m (linia okapu - wysokość kalenicy przy budynkach o dachach dwuspadowych). Problem ewentualnego zacienienia działek sąsiednich nie może być brany pod uwagę na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy Szczegółowe zasady rozmieszczenia obiektów budowlanych na działkach inwestora zostaną ustalone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem to przepisy Prawa budowlanego określają zasady lokalizacji obiektów budowlanych ze względu na możliwość zacienienia okien obiektów już istniejących. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa szeregowa jednorodzinna, a zatem budowa kolejnego zespołu domów jednorodzinnych, szeregowych, nie spowoduje zmiany w ładzie przestrzennym. Kolegium nie dostrzegło wskazywanych w odwołaniach naruszeń przepisów k.p.a., który to zarzut miał charakter bardzo ogólny i nie został poparty argumentami. Natomiast kwestie dotyczące pominięcia przez organ I instancji "aspektów czysto ludzkich, dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji warunków i standardów życia i zamieszkania" nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach, natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy, czy też wprowadzenia konkretnych wymogów i ograniczeń dla inwestora może wynikać wyłącznie z obowiązujących przepisów. W skardze z [...] r. D.M. podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich; 2/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo niespełnienia i łącznie wszystkich warunków wskazanych w przytoczonym przepisie; 3/ § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie i sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez ustalenie przez organ wskaźnika dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 7-7,5 m, a tym samym podwyższenie go o dodatkowe 0,5 m w stosunku do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej szeregowej; 4/ § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek w przedziale 32-39%, przy średnim wskaźniku dla terenu analizowanego wynoszącym 26%. . Skarżący wnosi o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] r. uczestnicy postępowania zwrócili uwagę na wpływ inwestycji na zwiększenie ruchu samochodów, komfort dojazdu do posesji, problem zacienienia (K.T.), kwestię bezpieczeństwa związaną m.in. z możliwością dojazdu pojazdów specjalistycznych (J.S.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu administracyjnego związanego. Jeśli zatem zostały spełnione warunki (przesłanki) określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, jak również Prezydenta Miasta T. orzekającego w I instancji, że w przedmiotowej sprawie wymogi przewidziane prawem zostały spełnione, stąd zachodziły podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Wbrew stanowisku skarżącego, zdaniem Sądu, zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod realizację inwestycji pn.: "Budowa zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w T.", w tym odnoszące się do wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że zasada dobrego sąsiedztwa, obowiązująca organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r.IV SA/Wa 707/17, CBOSA). Parametry planowanej inwestycji ustalane są w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Łd 993/14, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim odstępstwem w dwu przypadkach, wskazywanych w skardze, wcześniej zaś w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezydenta Miasta T.. Pierwsze z nich dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak trafnie zauważa WSA w Poznaniu w wyrok z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Po 329/16 (CBOSA): "Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących." Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy dwie sąsiednie działki, które należałoby brać pod uwagę przy ustalaniu tego parametru, oznaczone numerami [...] (od strony wschodniej planowanej inwestycji) i [...] (od strony zachodniej) są niezabudowane, wobec czego organ I instancji był uprawniony do określenia tej wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Średnia wysokość górnej krawędzi na obszarze analizowanym wynosi 6-7 m, natomiast organ przyjął, iż może to być 7 m – 7,5 m. Trudno to zakwestionować, tym bardziej, że na obszarze analizowanym pojawiają się obiekty wysokości elewacji frontowej 7/9 m (poz. 7), 7-8 m (poz. 8), 7-9 m (poz. 11 i 14). Tak określona wysokość odpowiadać charakterystyce urbanistycznej istniejącej zabudowie w zakresie tego parametru. Drugi z kolei odnosi się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie średni wskaźnik zabudowy wynosi 26%, przy czym a jego wartość maksymalna to 46% ( poz. 13) na terenie graniczącym z terenem inwestycji od strony północnej. W przypadku innych działek (terenów) objętych analizą wartości te wynoszą 45% (poz. 12), 36% (poz. 8), 37% (poz. 14). Nie budzi wątpliwości, że odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 2 nie może polegać na przekroczeniu wartości najwyższej i najniższej, ale powinno mieścić się w granicach tak zakreślonych i uwzględniać specyfikę otoczenia terenu oraz oczekiwania wnioskodawcy związane zwłaszcza z charakterem planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, wartość wskaźnika określona w wielkości 32% do 39 % jest zgodna z przywołanym wyżej przepisem, wskazanymi warunkami oraz uwzględnia żądanie inwestora w tej części. W tym stanie rzeczy uznać przyjdzie, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza chronionych prawem praw osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) bowiem nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego i procesowego, które mogły doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia godzącego w prawa takich osób. Wbrew stanowisku skarżącego zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie doszło do naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie i sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem jak wykazano wyżej, było możliwe ustalenie przez organ wskaźnika dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 7-7,5 m. Nie uchybiono także § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie w decyzji zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w przedziale 32-39%. Kwestie (zarzuty) podnoszone przez uczestników postępowania w trakcie rozprawy sądowej (zwiększenie ruchu samochodów, dojazdu do posesji, zacienienia, dojazdu pojazdów specjalistycznych pozostają poza zakresem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Natomiast mogą być podnoszone na etapie postępowania prowadzonego w celu uzyskania pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.