II SA/Łd 993/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej H. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 28 listopada 2013 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr 120/5 i 120/6 przy ul. A w S.. Jak wynika z powyższej decyzji organ, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej stosowanie do art. 53 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) ustalił, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki wynikające z obowiązujących przepisów, w tym z art. 61 ust. 1 ustawy, jest również zgodna z przepisami odrębnymi. Organ zwrócił uwagę, iż we wniosku inwestor przewidział, iż planowana inwestycja ma być realizowana w granicy z działką sąsiednią nr 121/5 i takie usytuowanie dopuścił. Szczegółowo uzasadniał sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, nawiązując do wyników przeprowadzonej analizy. Dodał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej. Ustosunkował się do zarzutów H. Ś. wyjaśniając, iż na terenie objętym analizą występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem i pozwala ona na określenie wymagań dotyczących kontynuacji parametrów, cech zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne oraz inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ zaznaczył, iż w granicach obszaru analizowanego, oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, występuje zabudowa usługowa, należy zatem uznać, że planowana inwestycja zgodna jest z istniejącym sposobem zagospodarowania działek sąsiednich i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi. Tym bardziej, iż "w zakresie kontynuacji funkcji" mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W terminie prawem przewidzianym, H. Ś. złożyła odwołanie nie zgadzając się na zabudowę aż 50% powierzchni działki inwestycyjnej, która graniczy z działką odwołującej. Nadto, nie zgadzając się na ustalone w decyzji gabaryty obiektu, gdyż tak duży budynek całkowicie zasłoniłby nieruchomość odwołującej powodując jej zacienienie, uniemożliwiając swobodne korzystanie z terenu. Wskazała również, że planowana inwestycja narazi jej nieruchomość na znaczną utratę wartości i spowoduje zmianę charakteru tego obszaru. Nie zgodziła się na zmianę charakteru działek nr 120/5 i 120/6 z zabudowy mieszkaniowej, jaka dotychczas jest, na zabudowę usługowo-handlową. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Oceniając przeprowadzoną analizę oraz wydaną w jej wyniku decyzję z punktu widzenia przywołanych przepisów ustawy Kolegium stwierdziło, że odpowiada ona jego wymaganiom. Przypomniało, iż przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidziana do realizacji na działkach nr ewid. 120/5 i 120/6 przy ul. A w S.. Organ administracji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S.. Obszar analizowany wyznaczony został w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki (front działki od strony ul. a wynosi 14 m, zaś obszar analizowany został wyznaczony w promieniu przekraczającym 69 m wokół działki objętej inwestycją). W granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa zróżnicowana, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Zabudowa usługowa zlokalizowana na tym obszarze występuje w formie zabudowy wolnostojącej (gabinet weterynaryjny, sklep spożywczy, biblioteka), w parterach zabudowy szeregowej (salon fryzjerski, biuro podatkowe, sklepy spożywcze) oraz w formie "plomby" między budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. B (usługi projektowe, komputerowe i przychodnia zdrowia). Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na terenie nią objętym, ponieważ obok zabudowy mieszkaniowej występuje na tym obszarze również zabudowa usługowa i handlowa. Działki objęte wnioskiem są zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. W związku z planowaną zabudową inwestor przewiduje rozbiórkę zabudowy istniejącej. Teren planowanej zabudowy położony jest pomiędzy ul. A, z której obywa się główny wjazd na nieruchomość oraz ul. B . Parametry planowanej inwestycji zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). Linia zabudowy wyznaczona została, jako przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, zarówno od ul. A w odległości 8 m od granicy pasa drogowego oraz od ul. B , jako przedłużenie linii zabudowy budynków usługowych i handlowych usytuowanych od tej strony. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu została wyznaczona w granicach do 50%, jako wielkość występująca na obszarze zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ul. A , co planowana zabudowa. Zaznaczył, iż organ pierwszej instancji, kierując się zasadą dobrego sąsiedztwa oraz potrzebą zachowania ładu przestrzennego, nie uwzględnił w tym zakresie wniosku inwestora, który przewidział 78% powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Pozostałe parametry nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki) zostały wyznaczone, jako średnie matematyczne parametrów istniejącej zabudowy, a geometria dachu w nawiązaniu do formy konstrukcji dachów istniejących w obszarze analizowanym. Organ zauważył, iż inwestor zadeklarował we wniosku, że zamierza usytuować budowę budynku gospodarczego w granicy z działką o nr ewid. 121/5. Działka ta, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 13 grudnia 2013 r., stanowi własność Gminy Miasta S.. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż usytuowanie planowanej zabudowy w granicy z działką sąsiadującą jest dopuszczalne, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się wiele budynków (mieszkalnych i gospodarczych) usytuowanych w granicy. Dopuszczenie planowanej zabudowy - w decyzji o warunkach zabudowy - w granicy działki sąsiedniej lub w odległości 1,5 m od granicy jest uzasadnione w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza istnienie w obszarze analizowanym podobnych uwarunkowań przestrzennych, co wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 1623 ze zm.). Powołując się na stanowisko judykatury Kolegium stwierdziło, iż organ urbanistyczny może w decyzji w sprawie warunków zabudowy dopuścić możliwość usytuowania planowanego budynku na wskazanych wyżej warunkach, jeżeli jest to uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy. Skoro zatem w analizowanym terenie występuje zabudowa usytuowana w granicy z działką sąsiednią, to wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku w granicy z działką sąsiednią należy uznać za dopuszczalne. Dalej Kolegium wywodziło, iż planowana zabudowa spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również pozostałe przesłanki dopuszczalności wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 cyt. ustawy. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący wjazd główny z ul. A. Teren jest uzbrojony w urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne oraz energetyczne. Działki objęte planowaną inwestycją położone są w granicach administracyjnych miasta S. co oznacza, że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Projekt decyzji został uzgodniony z organem specjalistycznym w zakresie wymaganym dla planowanej inwestycji, tj. z właściwym zarządcą dróg w zakresie obszarów przylegających do pasa drogowego (postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia [...]). Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta S. zobowiązany był wydać przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, gdyż w myśl art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium oceniło, iż kwestia ewentualnego zacienienia działki oraz zmiany charakteru obszaru, na którym zlokalizowana jest nieruchomość odwołującej z osiedla domków jednorodzinnych w strefę handlowo-usługową ze znacznym nasileniem ruchu, hałasu i związanym z tym zakłóceniem spokojnego zamieszkiwania, nie może mieć wpływu ma wynik sprawy. Po pierwsze, teren objęty planowaną inwestycją posiada funkcję mieszaną, mieszkalną oraz usługowo-handlową, co oznacza, że zlokalizowanie na tym terenie kolejnego budynku o funkcji usługowo-handlowej nie zmieni dotychczasowej funkcji tego obszaru oraz nie wpłynie w sposób istotny na istniejące obciążenia związane z istniejącą zabudową. Po drugie, kwestia ewentualnego zacienia działki skarżącej przez projektowany budynek nie może stanowić wyłącznej podstawy kwestionowania lokalizacji nowej zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki dopuszczalności nowej zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ wskazał, iż ochrona praw osób trzecich, w tym praw skarżącej, została zapewniona przez stosowne postanowienia zawarte w pkt VII sentencji decyzji. Realizacja tych praw będzie miała miejsce na etapie budowlanym, podczas wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. Ś. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie sposób nie dostrzec, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor załączył kserokopię mapy, która nie spełnia warunków z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nadto, co istotne, na takich niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem i bez właściwych pieczęci kserokopiach został wyznaczony obszar analizowany i oznaczone parametry poszczególnych nieruchomości. Niemniej jednak w ocenie sądu takiego przedstawienia parametrów i charakterystyki zabudowy na poszczególnych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym nie sposób uznać za prawidłowe. Z pewnością nie są to czytelne dane, można jedynie domniemywać, iż parametr oznaczony procentowo to wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, zaś parametr oznaczony jednostką miary m² to powierzchnia zabudowy, nadto jedynie na części działek jest oznaczona, nieczytelna lub brak jest oznaczenia wysokości zabudowy. Nie sposób również odnaleźć oznaczenia, czy też zestawienia dotyczącego geometrii dachu, kątów nachylenia połaci dachowych. Wątpliwości w powyższym zakresie nie wyjaśnia sama analiza urbanistyczno-architektoniczna, na podstawie której organ ustalił poszczególne parametry dla planowanego zamierzenia. Wprawdzie wskazane są tam pewne średnie wielkości lub charakterystyczny parametr dla zabudowy usługowej, ale nie sposób zweryfikować tych danych wobec braku materiału dowodowego sporządzonego w sposób jasny i czytelny. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości ustalenie organu, iż planowane zamierzenie spełnia warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zarówno zabudowa o funkcji mieszkaniowej, jak i zabudowa usługowa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co należy zaznaczyć, wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków dotyczących nowej zabudowy. Nie wymaga zaś, by nowopowstająca zabudowa dostosowana była do przeważającej zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i tak też jest w sprawie niniejszej. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu zasadnicze wątpliwości budzi jednak sposób wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Przede wszystkim organ nie zgromadził właściwie, lecz co najważniejsze, nie odzwierciedlił w analizie w sposób jasny i czytelny parametrów, choćby poprzez ich zestawienie, w oparciu o które ustalił wielkości dla planowanego zamierzenia, dodatkowo niewłaściwe je oznaczając jedynie poprzez podanie wartości maksymalnych lub minimalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 – § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1624/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 265/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury, uznając tym samym określenie w warunkach przedmiotowej sprawy: powierzchni zabudowy maksymalnie 50%, szerokości elewacji frontowej maksymalnie 19m, wysokości budynku jako minimalnej wysokości do okapu 2,5m, oraz maksymalnej wysokość do kalenicy 6m za nieskonkretyzowane, a tym samym niewłaściwe. W takiej sytuacji bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwia realizację obiektu, który może nie być zbliżony i charakterystyczny (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym może naruszać zasadę "dobrego sąsiedztwa". Co więcej, organ w żaden sposób nie uzasadnił przyjętych wielkości, tak jak wymagają tego przepisy rozporządzenia. Zwrócić uwagę należy, że zarówno § 5 ust. 2, jak i § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie poszczególnych parametrów nie jako wielkości średnich, ale niewątpliwie wymagają, aby to odstępstwo od zasady, określonej w § 5 ust. 1 i § 6 ust 1, znajdowało potwierdzenie w analizie. Takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie nie sposób dostrzec. Nie jest bowiem wystarczającym stwierdzenie, że taka maksymalna wielkość w obszarze analizowanym wystąpiła ( co do powierzchni zabudowy), lub tak określony parametr umożliwi realizację inwestycji ( co do szerokości elewacji frontowej). Nie spełnia również wymogów § 7 sposób określenia w decyzji wysokości planowanego budynku, poprzez ustalenie minimalnej wysokości do okapu 2,5m. Uzasadnione wątpliwości sądu budzi także ustalenie przez organ linii zabudowy poprzez dopuszczenie możliwości realizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr 121/5. Czym innym jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy w myśl § 4 rozporządzenia, jako odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej, a czym innym rozstrzyganie o usytuowaniu inwestycji w konkretnym miejscu, bo w granicy z jedną wskazaną działką sąsiednią, oznaczoną nr 121/5. I choć w uzasadnieniu organu II instancji oddzielnie omówiono każdą z kwestii, to jednak nie zmienia to nieprawidłowego zapisu decyzji określającej warunki zabudowy. Nadto wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, publ. ONSA 2000/1/15; z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06; z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W przywołanym wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 NSA wyraził pogląd, który sąd orzekający podziela, że "(...) decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia, zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę". Zdaniem sądu, wbrew poglądowi Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie tyle orzekł o dopuszczalności zabudowy w granicy z działką sąsiednią, ale skonkretyzował to położenie jako w granicy z sąsiednią działką nr 121/5. Tym samym w sposób niedopuszczalny ustalono usytuowanie planowanego obiektu w granicy nieruchomości, ze wskazaniem konkretnej działki z którą może graniczyć. Reasumując, powyższe określenie parametrów i warunków nowej zabudowy ocenić należy jako nieuprawnione, niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy, przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o powołane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Skoro bowiem bezsprzecznie każda decyzja organu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to tym bardziej stosownej argumentacji wymaga zastosowanie dopuszczonych prawem odstępstw od podstawowych reguł. Tak więc dane z obszaru analizowanego powinny być przedstawione w taki sposób, aby można było parametry planowanej inwestycji przewidziane rozporządzeniem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyliczyć. Stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy i usytuowania obiektu popełnione przez organy administracji publicznej obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając prawidłowo wszelkie dane dla planowanego obiektu przewidziane prawem i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd rozstrzygnął stosownie do art. 200 p.p.s.a. a.bł.