II SA/Gl 225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3542/2023/24726 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 października 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił J. E. (dalej zwanej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką M. D., z uwagi na brak daty od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie, oświadczając, że sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką, co uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3542/2023/24726, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i odnosząc je do niniejszej sprawy podało, że matka skarżącej (będąca wdową) na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 czerwca 2025 r. Nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 kwietnia 2023 roku. Wniosek o wydanie orzeczenia złożono 18 kwietnia 2023 r. Z kolei skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, nie jest osobą niepełnosprawną, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i opiekuje się matką. Wskazując na zakres sprawowanej opieki organ odwoławczy przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia 20 października 2023 r. oraz oświadczenia skarżącej. Wynika z nich, że podczas sprawowanej opieki skarżąca załatwia sprawy urzędowe, odbywa wizyty z matką u lekarzy, udziela pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robi zakupy, zawozi matkę na wizyty lekarskie. W ocenie organu odwoławczego sprawowana przez skarżącą opieka nie jest na tyle absorbująca, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Podejmowane przez nią czynności należą bowiem do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, które w przypadku skarżącej miało miejsce już dawno. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca, reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej w skrócie k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, co uniemożliwiło ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i doprowadziło w konsekwencji do ustalenia sprzecznego z rzeczywistym zakresu opieki skarżącej nad matką, co z kolei skutkowało odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż faktycznie skarżąca podejmuje się stałej opieki nad matką wyłączającej możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w części; - art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu sprzecznej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, stronniczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że charakter i waga wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką czynności nie są na tyle angażujące, by uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, którego to działania organu nie da się jednocześnie pogodzić z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia określonej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą i legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie do niesłusznego przyjęcia, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wystąpił o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej p.p.s.a.) pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wystąpił także z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadza się do zakresu opieki, jaką skarżąca sprawuje nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. Kwestią sporną jest to, czy sprawowana przez skarżącą opieka jest na tyle absorbująca, że nie może ona podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania przez organem I instancji tj. wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w dniu 20 października 2023 r. oraz oświadczeniem strony z tej samej daty. Materiał ten pozwalał organowi odwoławczemu na ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. W oparciu o ten materiał Kolegium prawidłowo ustaliło, że czynności podejmowane przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej nad matką ograniczają się do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarski i zawożenia na te wizyty oraz zakupu lekarstw. Zauważyć przy tym należy, że także przedstawiony w skardze katalog czynności, podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką nie odbiega w istotny sposób od ustaleń przedstawionych w zaskarżonej decyzji Kolegium. Rozbieżność stanowiska organu i stanowiska skarżącej sprowadza się zaś do odmiennej oceny, czy czynności te rzeczywiście stanowią przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Prawidłowo ustalony zakres opieki i wykonywane w jej ramach czynności Kolegium uznało za możliwe do realizowania w warunkach zatrudnienia i w związku z tym nie wymagające rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Dokonaną w tym zakresie ocenę Sąd zaś aprobuje. Czynności strony związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania rodzica w czynnościach życia codziennego i ich podejmowanie w realiach rozpoznawanej sprawy można pogodzić z podjęciem pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Wyjazdy do lekarzy oraz do urzędów nie odbywają się codziennie. Recepty także nie są realizowane każdego dnia. Zakupy można zrobić z zapasem na kilka dni. Posiłki można przygotować na cały dzień, by rodzic mógł z nich w stosownym czasie skorzystać. W ten sposób funkcjonuje wiele rodzin aktywnych zawodowo, w których są osoby wymagające zaopiekowania (np. dzieci, schorowani rodzice, itp.). Oceny tej nie może zmienić podniesiona dopiero w skardze okoliczność prowadzenia przez skarżącą rehabilitacji swojej matki. Jak bowiem wprost w skardze wskazano, rehabilitacja ta prowadzona jest "kilka razy w tygodniu, od 30 do 45 minut jednorazowo". Obowiązek opieki nad rodzicem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on wynagradzany przez Państwo. Jedynie w szczególnych okolicznościach przewiduje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżąca nie spełniła ww. przesłanek. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że już piśmie z dnia 27 lipca 2023 r. (karta nr 19) skarżąca wskazała, że "pomaga mamie w codziennym życiu", gdyż "mamie nie wolno nic nosić, ani wykonywać żadnych prac". Już zatem z samego tylko oświadczenia skarżącej co do zakresu opieki wynika, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania wnioskowanej przez nią formy pomocy. Na marginesie można dodać, choć nie było to bezpośrednią przyczyną rozstrzygnięcia Sądu, że jak wynika z załączonych do skargi oświadczeń skarżąca ma dwóch braci. Swoje roszczenia finansowe może zatem kierować do nich. Na braciach skarżącej ciąży bowiem również obowiązek alimentacyjny wobec matki. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki (w miejscu zamieszkania rodzica lub swoim, po ewentualnej przeprowadzce rodzica, o ile jest to możliwe), lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. Wbrew zarzutom skargi postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i jak już wcześniej wskazano Kolegium uwzględniło niezbędną, dostępną dokumentację. Oparło się na zgromadzonych dowodach i oceniło je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie mogło przy tym odnieść żadnego skutku załączenie do skargi obszernej dokumentacji medycznej dotyczącej matki skarżącej. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jej stanu zdrowia. Te zagadnienia podlegały ocenie przez właściwy organy przy wydaniu orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dotyczącego matki skarżącej (orzeczenie z 15 czerwca 2023 r.) i tym samym nie stanowiły przedmiotu postępowania dowodowego do jakiego przeprowadzenia zobowiązane było Kolegium. Załączona dokumentacja medyczna pozostaje zatem bez znaczenia z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji tego organu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,, mającego według strony skarżącej polegać na błędnej wykładni tego przepisu, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.