II SA/Gl 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007r. sprawy ze skargi A.D. i G.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)r. nr (...) .w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie o podział .nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)r. oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia (...) r. R. i M. małżonkowie P. oraz S. i I. małżonkowie D. domagali się zatwierdzenia podziału działki nr (...) położonej w P., zgodnie z dołączonym do wniosku projektem. Podali, że podziału działki dokonują w celu zniesienia jej współwłasności. Wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. zatwierdził projekt podziału działki nr (...) o pow. (...) m2 położonej w P. Gmina Ł. stanowiącej własność R. i M. małżonków P., na działkę nr (...) o pow. (...) m2 i działkę nr (...), a pow. (...) m2, zgodnie z operatem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Z.w dniu (...) r. za numerem (...). W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału wystąpili R. i M. P. oraz że objęta podziałem działka położona jest na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr (...) z dnia (...)r. symbolem (...), przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W piśmie z dnia (...) r., złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. dnia (...) r., G. i A. D. domagali się uchylenia w/w decyzji o zatwierdzeniu podziału jako wydanej ich zdaniem z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzili, że przedmiotową decyzją doszło do zatwierdzenia projektu podziału obejmującego również ich działki nr (...) i (...) objęte księgą wieczystą (...), chociaż oni z wnioskiem o podział nie występowali i nie byli uczestnikami postępowania podziałowego. Nie zostali też pouczeni przez przygotowującego projekt podziału geodetę o zmianie konfiguracji ich działek oraz o tym, że w jego następstwie zostaną pozbawieni dojazdu do ich nieruchomości. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności objętej nim decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...) r. o zatwierdzeniu projektu podziału Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) r. nr (...) orzekło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę prawną tego orzeczenia powołało SKO m.in. art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 2 kpa. W jego uzasadnieniu stwierdziło, że geodeta przygotowując zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt podziału dokonał zmiany granic dzielonej działki nr (...) polegającej na tym, że włączył do niej działki nr (...) oraz części działki nr (...), powiększając jednocześnie kosztem działki nr (...) działkę sąsiednią nr (...). Następnie działkę nr (...) o tak zmienionych granicach podzielił na dwie nowe działki tj. działkę nr (...) i (...). W chwili podziału działka nr (...) stanowiła współwłasność M. i R. małżonków P. we wspólności ustawowej małżeńskiej w 4/10 części, zaś działki nr (...), (...) i (...) stanowiły małżeńską wspólność ustawową A. i G. małżonków D. Zarówno małżonkowie D jak i małżonkowie D. o dokonanie podziału nie występowali i w postępowaniu podziałowym nie brali udziału. Decyzja podziałowa nie została im też doręczona. Dalej organ orzekający powołując się na treść art. 46 Kodeksu cywilnego oraz art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel. Dokonanie podziału nieruchomości bez wniosku właściciela i bez jego zgody stanowiło zatem rażące naruszenie prawa własności oraz rażące naruszenie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym względzie SKO powołało się na orzecznictwo Sądu Najwyższego. Stwierdziło nadto, że podział nieruchomości ma się zamknąć w granicach nieruchomości dzielonej, gdy tymczasem w rozpatrywanej sprawie objął on również działki sąsiednie. W konsekwencji przyjęło SKO, że dokonany kontrolowaną decyzją podział został dokonany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującym co do zasady stwierdzeniem jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie nie jest to jednak możliwe z uwagi na treść art. 156 § 2 kpa, a to z tego względu, ze decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu treści tego przepisu. Na jej podstawie M. i R. małżonkowie P. oraz A. i Z. małżonkowie D., umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu (...) r. dokonali bowiem zniesienia współwłasności nieruchomości w ten sposób, że w wyniku tej czynności prawnej małżonkowie P. stali się właścicielami we współwłasności małżeńskiej wydzielonej w wyniku podziału działki nr (...), zaś małżonkowie D. właścicielami we współwłasności małżeńskiej działki nr (...). W tej zaś sytuacji należało jedynie orzec zgodnie z art. 158 § 2 kpa, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. i A. małżonkowie D. podtrzymali żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. nr (...) z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy swoją wcześniejszą, omówioną wyżej decyzję z dnia (...) r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało też w ogólnym zakresie motywy zawarte w tej wcześniejszej decyzji. Dodatkowo stwierdziło, że wyeliminowanie skutków prawnych notarialnej umowy o zniesienie współwłasności działek powstałych w wyniku podziału może nastąpić jedynie na drodze postępowania cywilnego. Skutków podziału dokonanego kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. nie da się zatem odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego G. i A. małżonkowie D. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji SKO z dnia (...) r. względnie jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o zatwierdzeniu projektu podziału, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie stwierdzili, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 6 – 8 kpa. Opisali stan faktyczny sprawy akcentując, że nie brali udziału w postępowaniu podziałowym i nie wyrazili zgody na objęcie nim ich działek nr (...), (...) i (...), które są w dalszym ciągu ujawnione we wcześniejszych granicach w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Z. nr (...). Zdaniem skarżących decyzja podziałowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalność tę należy bowiem pojmować przy uwzględnieniu wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasad demokratycznego państwa pranego i praworządności, w świetle których nie mogą się ostać w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący stwierdzili nadto, że zniesienie współwłasności umową cywilną zawartą w formie aktu notarialnego nie stanowi bezpośredniego skutku decyzji podziałowej. Stanowi wydarzenie późniejsze nie stwarzające przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie sądowej dnia 19 października 2007 r. uczestniczka postępowania M. P. wniosła o oddalenie skargi wskazując na zabudowanie działek powstałych w wyniku podziału, uniemożliwiające przywrócenie granic wcześniejszych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzja o zatwierdzeniu podziału wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dokonując takiej konstatacji SKO stwierdziło, że wynika ona z faktu, iż w następstwie kwestionowanego podziału nieruchomości doszło do zniesienia jej współwłasności umową zawartą w formie aktu notarialnego, której skutki nie mogą być unicestwione w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że instytucja nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nie jest ani w nauce prawa ani w orzecznictwie pojmowana jednolicie. Co do zasady przeważa pogląd, że skutek taki wystąpił wówczas gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organów administracji publicznej, nie czynią tych organów władnymi i właściwymi do cofnięcia tego właśnie skutku na drodze postępowania administracyjnego (przez wydanie decyzji), por. Komentarz do kpa M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2005, str. 981, wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r. ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, poz. 283, czy wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r. IV SA 914/99, Lex nr 557/62. Nie ma już jednak jednolitości poglądów jak tę ogólnie akcentowaną zasadę stosować w praktyce, a w szczególności które i jakie skutki prawne należy uznać za wywołane decyzją dotkniętą wadą nieważności oraz które z nich stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności. Przyjmuje się przy tym powszechnie, że chodzi o skutki prawne a nie faktyczne. Akcentuje się też, że w rozważaniach tych należy mieć na uwadze cel jakiemu służy instytucja stwierdzenia nieważności, tj. wyeliminowanie z obrotu prawnego i zniesienie skutków prawnych decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa (tak np. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211) oraz przestrzeganie konstytucyjnych zasad praworządności, sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego – art. 2 i 7 Konstytucji RP (tak np. w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 268/05, LEX nr 188815). W konsekwencji m.in. przyjmuje się, że nieodwracalny skutek prawny wywołany przez nabycie w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych odnosi się do nabycia odpłatnego przez osoby trzecie (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1994 r. III ARN 46/94, OSNAP 1995, nr 5 poz. 58 i NSA w wyroku z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skutku takiego nie mogła wywołać w szczególności umowa notarialna o zniesieniu współwłasności z dnia (...) r. Rep. Nr (...) r., sporządzona przez notariusza O. M., na którą powołało się SKO. Pomijając juz okoliczność, że została ona zawarta gdy decyzja podziałowa (wydana przecież dnia (...) r.) nie miała przymiotu ostateczności, to nie obejmowała ona nabycia odpłatnego (nie postanowiono w niej o spłatach lub dopłatach), nie została zawarta pomiędzy osobami trzecimi i jej strony nie działały w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych skoro decyzja podziałowa w księgach wieczystych nie została wówczas jeszcze ujawniona. Nadto trudno byłoby przyjąć, że strony tej umowy nie zdawały sobie sprawy jako współwłaściciele działki objętej decyzją podziałową, że postępowaniem podziałowym objęto również działki nie stanowiące ich własności (współwłasności) tj. iż działały w dobrej wierze. W tym względzie należy też wbrew odmiennemu stanowisku SKO przyjąć, że również małżonkowie D. brali udział w postępowaniu podziałowym skoro zostało ono wszczęte również na ich wniosek (vide wniosek z dnia "(...) r."), pomijając oczywiście kwestię czy zapewniono im w tym postępowaniu pełne prawo czynnego udziału w rozumieniu art. 10 kpa. Należy też podnieść, że strony tej umowy są w dalszym ciągu współwłaścicielami wydzielonych w wyniku podziału działek. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie dotkną zatem osób trzecich. Przyjmuje się także, że o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa możemy mówić jedynie w sytuacji, gdy wystąpienie skutków cywilnoprawnych decyzji nieważnej zostało wywołane w sposób bezpośredni, a nie doszło do tego w sposób pośredni (tak m.in. Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale III AZP 4/92 i NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 49 i z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99, ONSA 2000 nr 3, poz. 93). Również taka sytuacja zdaniem Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie. Obecny stan prawny działki objętej postępowaniem podziałowym nie jest bowiem (przy przyjęciu motywów w/w orzeczeń a zwłaszcza uchwały NSA OPS 14/99) bezpośrednim następstwem decyzji podziałowej a następstwem zdarzenia późniejszego tj. umowy o zniesienie współwłasności nieruchomości, której strony nie korzystają przy tym (jak wyżej stwierdzono) z ochrony opartej na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. Nr 124 z 2001 r. poz. 1361 ze zm.). Należy też stwierdzić, że podnoszona na rozprawie sądowej przez uczestniczkę postępowania M. P. okoliczność zabudowania działek powstałych w wyniku kwestionowanego podziału nie stanowi prawnego skutku podziału, tylko skutek faktyczny, który może być odwrócony. Z powyższych względów błędnie przyjęło SKO, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Naruszenie tego przepisu skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu odwoławczego z dnia (...) r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), a to w sytuacji gdy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniach tych decyzji (pomijając zasygnalizowany wyżej błąd co do uczestnictwa w postępowaniu podziałowym małżonków D.) nie może ulegać również zdaniem Sądu wątpliwości, że decyzja o zatwierdzeniu podziału została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zaś w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Zaskarżona decyzja podlegała też uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Została ona bowiem wydana w tym samym składzie osobowym, tj. z naruszeniem treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 257 § 1 kpa – co stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tym względzie sąd I instancji związany jest na podstawie art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 ustawy p.p.s.a. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/61. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie jednak miało w tym względzie SKO na uwadze, że z ponownym pytaniem w tej kwestii wystąpił NSA do składu powiększonego w sprawie sygn. akt II OSK 886/06 postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. W zależności od treści ponownego rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego sytuacja w tym przedmiocie może zatem ulec zmianie. Wydając ponowne orzeczenie rozstrzygnie SKO, mając na uwadze przyjętą wyżej ocenę, co do skutków prawnych objętej postępowaniem decyzji podziałowej. W nawiązaniu do treści skargi należy dodatkowo podnieść (chociaż okoliczność ta nie mogła mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia), że jak wynika z protokołu granicznego spisanego w dniu (...) r., poprzedzającego sporządzenie projektu podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją z dnia (...) r. (sporządzonego jednak przed formalnym złożeniem wniosku o podział), został on podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącą, chociaż zarówno w swojej części graficznej jak i opisowej przewidywał on również zmianę granic działek skarżących.