II SA/Gl 230/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] 1959 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1960 r., nr [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa - Huty [...] w C. nieruchomość stanowiąca własność O. F., położona w C., oznaczona jako działki nr 1 o pow. 5181m2 i 2 o pow. 721 m2. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Huty [...] w C., a nieruchomość niezbędna była "dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Na wniosek A. F. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...]r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...]r., [...], stwierdził nieważność rozstrzygnięć o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2003 r., sygn. I SA 1959/01, oddalił skargę Huty "A" S.A. na decyzję z [...]r. Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej uznał, że do rozpatrzenia pozostał wniosek Huty [...] w C., na podstawie którego wszczęto w 1952 r. postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...]r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w C., oznaczonej dawniej jako działki nr 1 i 2. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż okoliczność ta wyłącza możliwość wydania decyzji o wywłaszczeniu. Od decyzji organu I instancji wniósł odwołanie A. F., w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz uznanie wszczętego w 1952 r. postępowania za bezprzedmiotowe. W jego ocenie sprawę należało merytorycznie rozpoznać i wydać decyzję o oddaleniu wniosku, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 poz. 1774 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania wszczętego w 1952 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał m. in., że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości od O. F. oraz stwierdzenia, że cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Na nieruchomości posadowiono szereg budowli i urządzeń. Ponadto o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wywłaszczenia przesądza również okoliczność, że nie istnieje podmiot, który to postępowanie zainicjował, a cel wywłaszczenia nie mieści się obecnie w katalogu celów publicznych określonych w obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie zostały - zdaniem Wojewody - naruszone przepisy proceduralne, a żądanie przez niego rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż Kodeks nie przewiduje wydania orzeczenia o oddaleniu wniosku zarówno przez organ I, jak i II instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył A. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a to: 1. art. 127 § 3 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a., poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy i uznanie, że rozstrzygnięcie zawarte w ferowanej decyzji jest słuszne, mimo, że kontynuacja postępowania jest konieczna, aby doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości złożonego przez Hutę z 1952 r., co skutkuje zarzutem 2. błędnych ustaleń faktycznych oraz nieprawidłowej oceny materiału dowodowego: poprzez niezasadne uznanie, że w tej sprawie zasadnym jest umorzenie postępowania, podczas gdy organ powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania, bądź, oddalić wniosek jako bezprzedmiotowy, bądź nie dokonywać żadnej czynności, jeśli doszło do wywłaszczenia na kanwie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1960 r., zatem wniosek został rozpatrzony i wykonany (uwzględniony), zaś fakt, iż następnie decyzja dotycząca przedmiotowego wywłaszczenia została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, nie powoduje konieczności podejmowania z urzędu postępowania zainicjowanego w 1952 r. i zakończonego wydaniem prawomocnej decyzji. 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a to : - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez lakoniczne zbadanie działań organu I instancji, gdzie organ ten nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, działanie to sprowadza się li tylko do sformułowania: "wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały - zdaniem wojewody - naruszone przepisy k.p.a."; - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie w niniejszym postępowaniu stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej strony, a także poprzez nieprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, przejawiające się w szczególności w tym, że nie uwzględniono okoliczności nadzwyczajnych uzasadniających wznowienie postępowania, nie rozpoznanie zarzutów odwoławczych dotyczących naruszenia art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., jak i przyczyn podjęcia z urzędu postępowania zakończonego uwzględnieniem wniosku Huty z 1952r. oraz załatwienie sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę skarżącą - mimo, że przedmiotem wnioskowanych dowodów były okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że w wyniku błędów ze strony organów władzy państwowej, skutkujących eliminacją z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu, doszło do utraty przez O. F. wartości majątkowej. Nieruchomość ta stała się przedmiotem wywłaszczenia pod budowę Huty [...] w C. Brak zatem podstaw prawnych do wszczynania obecnie przez Prezydenta Miasta C. postępowania. Jeśli natomiast mimo to organ kontynuuje postępowanie po stwierdzeniu nieważności decyzji, tj. po 16 latach, to powinien odmówić rozpatrzenia takiego wniosku bądź ten wniosek oddalić jako bezprzedmiotowy. Ponieważ Skarżący dąży do odzyskania swojej własności i m. in. zainicjował postępowanie cywilne o wydanie nieruchomości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z naruszeniem prawa w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na jego własności, obecnie Prezydent Miasta C. dąży do tego, by unicestwić te kroki i utrzymać w mocy decyzje, skutkujące niemożnością odzyskania swych nieruchomości przez skarżącego z rąk podmiotów i władz aparatu władzy publicznej. Jednoczenie podmioty, które otrzymały części gruntów będących własnością skarżącego chcą zasłaniać się rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i utrzymać otrzymane prawie za grosze grunty warte ogromne kwoty pieniężne. W tym wszystkim skarżący jest blokowany i powstrzymywany. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej doszło do przywrócenia pierwotnego prawa własności na rzecz spadkobiercy wywłaszczonej O. F. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1959/01, oddalił skargę Huty "A" S A., również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/08, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2 oraz nr 1 nie została skutecznie wywłaszczona. W tym stanie rzeczy, jako, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o wywłaszczeniu-nadal istnieje stan prawny potwierdzający własność O. F. do nieruchomości przy ul. [...] w C. Wywody w przedmiocie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak i skutecznego przekazania nieruchomości będącej przedmiotem własności A. F. użytkownikom wieczystym, mające rzekomo świadczyć o niemożności odzyskania swej własności, należy uznać za chybione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organy uznały, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej do rozpatrzenia pozostał wniosek dawnej Huty [...] w C., na podstawie którego wszczęto w 1952 r. postępowanie administracyjne. Stwierdzono, że wobec zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż okoliczność ta wyłącza możliwość wydania decyzji o wywłaszczeniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie nieważności jest aktem, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, co jest konsekwencją przyjęcia konstrukcji nieważności względnej. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności. Przy tym sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Jeśli postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2014 r., IV SA/Wa 2759/13). W toku postępowania ustalono, że cel wywłaszczenia został już zrealizowany, co ma znaczenie dla oceny stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek wywłaszczeniowych. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy cel publiczny został już zrealizowany, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 826/12). Z kolei w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2295/12, zauważa się, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczenie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności. Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi - poprzez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o pierwszy ze sposobów nabycia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisu tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany. Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 200, poz. 1323). Art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnię gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co jest bezsporne, choć w czasie obowiązywania innego stanu prawnego. Dla zastosowania art. 122a u.g.n. wymaga się jednak ustalenia zrealizowania celu publicznego. Organy stwierdzają przy tym słusznie, że ówczesny cel wywłaszczenia, który był podstawą odjęcia własności będącej przedmiotem sprawy, nie mieści się obecnie w katalogu celów publicznych, określonych w art. 6 u.g.n. Skoro postępowanie toczy się po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji wg ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest to akt obecnie obowiązujący, stąd przesłanki czy to wywłaszczenia, czy to określone w art. 122a u.g.n., muszą być spełnione obecnie. Tak jednak nie jest. Organy słusznie zatem uznały bezprzedmiotowość postępowania. Nie można także przyjmować, wbrew twierdzeniom skarżącego, by naruszono treść przepisów k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Już nawet analiza okoliczności bezspornych, wynikających z dokumentacji urzędowej, bądź w skardze niekwestionowanych, daje podstawy do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja co do zasady była słuszna, mimo że Skarżący ma wątpliwości co do przebiegu postępowania. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, czy ochronie pewnych wartości materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet faktyczne uchybienie pewnym zasadom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Jednak, zdaniem Sądu, organy w wystarczającym stopniu umotywowały swe rozstrzygnięcia. Prawidłową formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie było zatem jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego. Nie można zgodzić się, że organ nie powinien był dokonywać żadnej czynności, ewentualnie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Skoro wniosek został złożony, należało postępowanie formalnie zakończyć. Organ przy tym musi wydać rozstrzygnięcie, które przewidziane jest w przepisach proceduralnych bądź materialnoprawnych, stąd nie było podstaw do oddalenia wniosku o wywłaszczenie, jako bezprzedmiotowego. Art. 105 §1 k.p.a. wprost wskazuje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze art. 127 § 3 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 105 §1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skarżący może dochodzić swoich praw, jednak we właściwym trybie i nie jest tych praw pozbawiany. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1191/08, zwracano już uwagę, że skoro decyzje organów obu instancji orzekających o wywłaszczeniu i odszkodowaniu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to następstwem takiego stanu rzeczy jest przyjęcie fikcji prawnej, jakby nigdy nie doszło do wywłaszczenia. Powyższe oznacza zatem, że nieruchomość stanowi własność skarżącego. Jeśli natomiast nieruchomość taka znajduje się w posiadaniu obcego podmiotu i jej właściciel (lub jego następca prawny) nie może z niej swobodnie korzystać ani nią rozporządzać, to przysługuje mu prawo wystąpienia do sądu cywilnego. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.