II SA/Gl 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę P., zajętą pod ul. [...], położoną w P., oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,1965 ha. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie tej nieruchomości z mocy prawa decyzją z [...] r. nr [...] wskazując, że nieruchomość ta na dzień 31 grudnia 1998 r. miała nieuregulowany stan prawny. Ostatecznie w odniesieniu do tej decyzji toczy się postępowanie wznowieniowe, gdyż działka posiadała jednak uregulowany stan prawny. Wnioskiem z 3 stycznia 2001 r. I. M. wystąpiła do Wójta Gminy P. m. in. o wypłacenie odszkodowania pieniężnego odpowiadającego wysokości jej udziału w prawie własności ww. nieruchomości. Wniosek ten został przekazany, do załatwienia według właściwości Staroście [...] wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Pierwotnie organ administracji kilkukrotnie zawieszał postępowanie ze względu na fakt, iż nie zakończyło się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]. Tutejszy Sąd wyrokiem z 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 527/15 uchylił postanowienie Wojewody Śląskiego z [...] r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. o kolejnym zawieszeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. konieczne jest wykazanie przez I. M. jej prawa własności (współwłasności) do ww. nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., natomiast brak jest, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do przyjęcia, iż prawo to musi być wykazane w decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., co jednak nie oznacza, że wydanie takiej decyzji nie jest konieczne. Sąd wskazał, że w świetle treści art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ww. ustawy. brak jest podstaw do przyjęcia, że koniecznym elementem wydanej w tym trybie decyzji jest ustalenie konkretnych właścicieli (współwłaścicieli) zajętej pod drogę nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. oraz ich udziałów we własności. Przy takim założeniu niemożliwe byłoby bowiem wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, gdyby nie byli znani właściciele lub współwłaściciele nieruchomości, czego przecież wykluczyć nie można. Decyzją z dnia z [...] r. [...] Starosta [...] odmówił I. M. ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił tę decyzję a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że skoro w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...], w której stwierdzono nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę P. własności, zajętej pod gminną drogę publiczną, przedmiotowej nieruchomości i wniosek o odszkodowanie za tę nieruchomość został złożony w ustawowym terminie, a ze zgromadzonych dokumentów można wywieść przypadające wnioskodawczyni, w dniu 31 grudnia 1998r., prawo współwłasności do tej nieruchomości (co wynika z opinii geodety z [...] r.) to ustalenie odszkodowania jest możliwe. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] zlecił przygotowanie operatu szacunkowego. Operat ten został przedstawiony [...] r. W sprawie została również przeprowadzona rozprawa administracyjna. Dnia [...] r. do organu wpłynęły zarzuty I. M. co do sporządzonego operatu. W związku z tym organ administracji wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich. Nastąpiło to pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. O wypłynięciu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Starosta [...] poinformował strony, iż w terminie 14 dni mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Do tego pisma zostały załączone wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji powyższego Starosta [...] decyzją z [...]r. [...] orzekł o ustaleniu na rzecz I. M.odszkodowania w kwocie 9 425,36 zł (słownie: dziewięć tysięcy czterysta dwadzieścia pięć złotych i trzydzieści sześć groszy) za przypadający jej udział 19,097 % we współwłasności powierzchni 0,1415 ha w przedmiotowej nieruchomości, do wypłaty którego, w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji, zobowiązał Gminę P. Od decyzji tej odwołanie złożyła I. M., która zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującej Starosta w sposób rażący naruszył podstawowe obowiązki nałożone na organy przez przepisy k.p.a. dotyczące gromadzenia, przeprowadzania i oceny dowodów. Wskazała, że już przy piśmie z 22 marca 2016r. przedłożyła do niniejszego postępowania komplet dokumentów, którymi organ już dysponował, wskazując że jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości wynika z treści księgi wieczystej [...], w udziale 35 064/181440 części (19,33 %). Odwołująca nie zgodziła się z wyliczonym przez Starostę, przypadającym jej udziałem, w wysokości 19,097 %. Wskazała także na wyrok Sądu Rejonowego w M. z [...] r. sygn. [...], który wiąże nie tylko strony, czy sąd, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Wyrok ten dotyczy nieruchomości, z której wyodrębniono działkę przejętą pod drogę, dzielącą los prawny nieruchomości pierwotnej. W ocenie odwołującej się z trzech dokumentów znajdujących się w materiale dowodowym sprawy, a mianowicie: z opinii geodety uprawnionego W. K. z [...] r., z decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...] r. nr [...] oraz z księgi wieczystej [...], ocenianych w sposób łączny, jasno wynika, że na dzień 31 grudnia 1998r. przysługiwała jej współwłasność w wysokości 35 064/181440 części (19,33 %) powierzchni 0,1415 ha z zajętego pod drogę publiczną nieruchomości. Zakwestionowała wreszcie wycenę zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...]r., będącą podstawą ustalenia odszkodowania. Skarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy uznając, że zarówno ustalenia dokonane przez organ, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego operat z formalnego punktu widzenia jest prawidłowy. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego ustalenia udziału odwołującej się w będącej przedmiotem postępowania nieruchomości stwierdził, iż udział ten został wyliczony prawidłowo. Za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie posłużyły przedłożone przez I. M. postanowienia spadkowe, z których wyraźnie wynikają wielkości przynależnych jej poprzednikom prawnym, a następnie jej, udziałów. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła I. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu: 1. naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 365 § 1 k.p.c. poprzez oparcie decyzji na oczywiście błędnych, dowolnych i niemających pokrycia w rzeczywistości ustaleniach faktycznych, jak również brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo zawarcia przez Skarżącą w odwołaniu stosownego zarzutu, co skutkowało w szczególności: a) błędnym ustaleniem udziału Skarżącej we współwłasności przedmiotowej nieruchomości; b) błędnym ustaleniem wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną; 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu [...] roku, podczas gdy skarżąca z zachowaniem wyznaczonego przez organ I instancji 14-dniowego terminu w dniu 3 października 2017 roku skierowała do organ I instancji przesyłką poleconą swoje stanowisko w sprawie, uzasadniające przede wszystkim konieczność powołania nowego biegłego w sprawie, a zatem stanowisko I. M. nie zostało uwzględnione przy wydaniu decyzji; 3. naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 p. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów i niepozwalającego na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez: a) brak wyjaśnienia, w jaki sposób organ dokonał obliczenia udziału we współwłasności przejętej nieruchomości przysługującego Skarżącej; b) brak wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy wyliczeniami organu a wysokości udziału w prawie własności wynikającej z treści księgi wieczystej nr [...] oraz z wiążącego Organ na podstawie art. 365 § 1 k. p. c. wyroku z dnia [...] roku Sądu Rejonowego w M., sygn. akt [...]; b) brak wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ uznał za spełniającą ustawowe wymogi, rzetelną i kompletną opinię biegłego J. O., pomimo zgłaszanych przez skarżącą do opinii zastrzeżeń i wskazywanej konieczności powołania nowego biegłego w sprawie, oraz niezrozumiałe wskazanie, że ani organ ani skarżąca nie mają możliwości kwestionowania ustaleń biegłego zawartych w opinii; 4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 527/15; 5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że w odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty wskazujące na zaistniałe w sprawie istotne naruszenie przepisów postępowania (w zakresie opisanym także w zarzutach), a w świetle stwierdzonych uchybień konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik, w szczególności z uwagi na konieczność uwzględnienia powołania nowego biegłego, jak i konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii związanych z przysługującym Skarżącej udziale w przedmiotowej nieruchomości; 6. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej; 7. naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez nieprowadzenie sprawy wnikliwie, szybko i za pomocą najprostszych dostępnych środków. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Bezsporne jest w rozstrzyganej sprawie, że skarżąca utraciła, na rzecz Gminy P. udział w nieruchomości jako działka nr 1 o pow. 0,1965 ha położonej w P. przy ul. [...]. Nastąpiło to na mocy przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem I. M. z tego tytułu przysługuje odszkodowanie. Podstawą jego ustalenia są art. 129 w związku z art. 130 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm – dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z powołanymi przepisami odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W swej skardze I.M. kwestionuje głównie dwie kwestie. Pierwsza, to wysokość ustalonego odszkodowania. Zostało ono ustalone w oparciu o operat szacunkowy przygotowany przez biegłego J. O.. Operat ten został następnie oceniony przez organy administracji, które uznały, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy, jest spójny i logiczny. W związku z zastrzeżeniami podniesionymi przez skarżącą Starosta [...] wystąpił do autora operatu o udzielenie wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. Rzeczoznawca takich wyjaśnień udzielił, które zarówno przez organ I, jak i II instancji zostały uznane za satysfakcjonujące. Tu Sąd zwraca uwagę, iż sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiedzy specjalistycznej. Zatem organy administracji mogą badać go jedynie pod względem formalnym oceniając jednocześnie ciąg rozważań biegłego pod względem logiki i spójności. W przypadku zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej (jak choćby dobór nieruchomości do dokonania wyceny) organ administracji nie ma kompetencji do oceniania operatu. W razie wątpliwości strona może jednak zwrócić się do organizacji rzeczoznawców, zgodnie z art. 157 u.g.n. W ocenie składu orzekającego podejmowane przez organy administracji działania w wyżej wskazanym zakresie były wystarczające. Dokonały one oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem logiki wywodu i kompletności, ale również podniesionych zarzutów o charakterze technicznym. Niezasadny jest również zarzut błędnego wyliczenia udziału skarżącej w wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w oparciu o postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przedstawione przez pełnomocnika I.M. W aktach administracyjnych znajduje się bardzo dokładne (wręcz kazuistyczne) wyliczenie udziału skarżącej w nieruchomości. Co ważniejsze, ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie wskazali żadnych błędów w tych wyliczeniach. Powołują się jednak na treść księgi wieczystej nr [...] obejmującej dawną [...], z której fragment o powierzchni 1415 m2 wyodrębniono do działki nr 1 stanowiącej drogę publiczną. Jednakże dotyczą one działki 2 o pow. 2,0592 ha. Sąd nie dostrzega błędów przy ustalaniu udziału skarżącej w prawie własności działki nr 1. Zatem i ten zarzut należy uznać za bezzasadny. W ocenie składu orzekającego skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W związku z tym, że zakwestionowała operat szacunkowy, została przygotowana przez jego autora odpowiedź zawierająca wyjaśnienie budzących wątpliwości treści dokumentu. Kolejne pismo skarżącej dotyczące konieczności powołania nowego biegłego można rozpatrywać jedynie w kategorii zarzutu, o jakim mowa we wspomnianym wcześniej art. 157 u.g.n. Za zupełnie niezasadne Sąd uznaje zarzuty zawarte w pkt 3 skargi. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie przewidziane art. 107 k.p.a. elementy. Wyjaśniono w nim dokładnie w jaki sposób organ dokonał obliczenia udziału we współwłasności przejętej nieruchomości przysługującego skarżącej. Trudno jednak na organy administracji nakładać obowiązek wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wyliczeniami organu a wysokością udziału w prawie własności wynikającej z treści księgi wieczystej nr [...]. Rozstrzygnięcie w tej kwestii nastąpiło na podstawie wyliczeń organów, które Sąd uznaje za prawidłowe. W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut braku wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ uznał za spełniającą ustawowe wymogi, rzetelną i kompletną opinię biegłego (operatu szacunkowego). Organy administracji (zwłaszcza Wojewoda Śląski) szczegółowo odnieśli się do powyższego operatu wskazując, dlaczego uznały go za prawidłowy. Skład orzekający nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 2 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 527/15 nie przesądził, że ustalenie udziału skarżącej w nieruchomości może nastąpić jedynie w oparciu o treść księgi wieczystej. W kontekście powyższych ustaleń za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2, art. 8 i art. 12 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 2