II SA/Gl 231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz P. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania 500 (pięćset) złotych. Burmistrz W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku C. B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce 1, karta mapy [...], obręb [...], położonej w B.. Inwestycja ta ma polegać na wykonaniu dwu oczek do 30 m2 i głębokości do 2 m (każde z oczek). W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowę wynikającą z przepisów odrębnych w zakresie: – warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując, że z uwagi na rodzaj inwestycji i jej położenie nie określa się linii zabudowy od strony drogi publicznej; realizacja planowanych oczek z zachowaniem minimalnej odległości 5 m od istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie rowu melioracyjnego (działka nr 2) nie określa się także wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu ze względu na zakres inwestycji. Określono także warunki obsługi w/z infrastruktury technicznej i komunikacji; ochrony środowiska i zdrowia ludzi; ochrony dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz położonych w granicach obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub osuwania się mas ziemnych. Określając warunki obsługi w zakresie komunikacji (pkt 2 lit. triet 4 decyzji) organ stwierdził, że dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce w sposób dotychczasowy, to jest przez istniejące drogi wewnętrzne z wykorzystaniem dostępu przez teren działki 3. W uzasadnieniu organ podał, że oczka wodne przez Prawo budowlane traktowane są jak obiekty budowlane, które przy powierzchni do 30 m2 nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 15) a powyżej tej powierzchni pozwolenie takie jest niezbędne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 roku, nr 12, poz. 1266 ze zm.) oczka wodne zaliczane są do gruntów rolnych. Teren objęty wnioskiem jest położony w granicach terenów otwartych niezabudowanych, wykorzystywanych do prowadzenia produkcji rolnej. Działka której dotyczy wniosek jest niezabudowana, nieuzbrojona, niezadrzewiona, stanowi grunt rolny IV klasy bonitacyjnej. Działki, które przylegają do działki objętej wnioskiem stanowią grunty rolne niezadrzewione, po jej stronie południowej mieści się rów melioracyjny (działka nr 4) a za rowem w kierunku południowym zlokalizowane są działki z zabudową mieszkaniową, w tym działka 3 w granicach, której znajduje się budynek mieszkalny wnioskodawcy. Wskazał w dalszej części uzasadnienia, że wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie jest możliwe bowiem spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej p.z.p.). Organ podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki 1 obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 222 m od granic działki objętej wnioskiem przy szerokości działki 74 m. Organ podkreślił spełnienie warunków z art. 61 art. 1 pkt 2 p.z.p. albowiem teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez działkę 3 i poprzez istniejącą drogę wewnętrzną. Załącznikiem do decyzji organ uczynił mapę z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1) oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2) i analizę graficzną (załącznik nr 3). Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. (uczestnik postępowania i właściciel sąsiedniej nieruchomości). W odwołaniu twierdził, że granice działki nr 3, przez które wskazany jest dostęp do drogi dla planowanej inwestycji (na działce 1) są sporne, a w związku z tym toczy się postępowanie sądowe w tej sprawie. Twierdził, że po rozstrzygnięciu tej sprawy dojazd do działki znajdzie się na działkach nr 5 i 6. Stwierdził, że wskazana we wniosku droga wewnętrzna stanowi działkę 7, która jest jego własnością. Dojazd po tej działce traktowany jest grzecznościowo i nie został ustalony prawnie. W związku z tym wnioskodawca "nie posiada prawnego dojazdu do posesji". Podniósł także "że w jego ocenie wnioskowaną inwestycję należy ocenić według prawa wodnego, a nie budowlanego". Powyższe odwołanie Burmistrz W. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniając, że w rejonie [...] występuje znaczna niezgodność między stanem prawnym wynikającym z ewidencji gruntów i budynków, a faktycznym zagospodarowaniem terenów, co jednak w świetle art. 63 ust. 2 ustawy p.z.p. nie miało wpływu na decyzję. Zdaniem organu brak ustalenia form prawnych korzystania z terenu, który w stanie faktycznym jest wykorzystywany jako dojazd do działki nr 3 nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej dla lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2013 roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1 ustawy p.z.p. Kolegium stwierdziło, że ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy jest dopuszczalne, gdyż zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. Podkreślono także, że organ administracyjny orzekający w sprawie, jest związany wnioskami inwestora o ustalenie wskazanych przez niego warunków, a nadto, że decyzja w tym przedmiocie jest decyzją związaną, co oznacza że jeżeli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom prawa, organ zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że ewentualny spór graniczny nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy, co wynika z art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy p.z.p. Decyzja ta dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, a nie fazy realizacji inwestycji. Do wykonania np. robót budowlanych może dojść, w przypadku robót podlegających reglamentacji prawa budowlanego po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przy ubieganiu się o które inwestor musi między innymi spełnić warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze na decyzję ostateczną z dnia [...] roku P. K. domagał się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy p.z.p., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania. W uzasadnieniu twierdził, że inwestycja objęta decyzją nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem uznanie za dostęp do drogi publicznej drogi "wewnętrznej" stanowi naruszenie prawa, bowiem działka na której znajduje się ta droga jest jego własnością oraz osoby trzeciej, a wnioskodawca odmawia zawarcia z właścicielami tej drogi umowy, która umożliwiałaby mu korzystanie z tej drogi wewnętrznej. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 roku sygn. akt II OSK 184/08. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podano, że wnioskodawca korzysta z urządzonego dojazdu (oznaczonego jako droga wewnętrzna) od drogi publicznej do działki nr 3 stanowiącej jego własność. Z działki 3 posiada on dostęp do działki 1 objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odwołując się do art. 2 pkt 14 ustawy p.z.p. stwierdzono, że jeżeli dostęp do drogi publicznej odbywa się przez drogę wewnętrzną, to nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Wreszcie organ odwołując się do wyroku NSA z 15 grudnia 2011 roku sygn. akt II OSK 1880/10 podał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z określonego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia [...] roku skarżący P. K. podtrzymał swoje zarzuty ze skargi i ponownie wniósł o jej uwzględnienie z uwagi na treść wyroku NSA z dnia 17 lutego 2009 roku. W jego ocenie bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej. Ustalenie przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze swoich nieruchomości pasów gruntu celem dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej nie tworzy ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. Postanowieniem z dnia 17 marca 2014 roku tutejszy Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a postanowienie to uzyskało przymiot ostateczności w związku z postanowieniem NSA z dnia 8 maja 2014 roku (k. 60 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 roku skarżący i wnioskodawca (uczestnik C. B.) podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Z ich wyjaśnień na rozprawie wynika, że droga oznaczona w analizie symbolem KDW istnieje od około 100 lat i tą drogą uczestnik C. B. dojeżdżał do budynku (usytuowanego na działce nr 3). Na drogę tą gmina czyniła nakłady (media, wyasfaltowanie), a nawet naliczyła opłatę adiacencką z tytułu poprowadzenie kanalizacji w drodze wewnętrznej. Wojewódzki Są Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na wykonaniu dwóch oczek wodnych o powierzchni lustra wody do 30 m2 i głębokości do 2 m (każde z oczek) przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1, karta mapy nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości B.. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dostęp działki nr 1 do drogi publicznej. W tym zakresie organ I instancji ustalił, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej w sposób zbieżny ze sposobem dotychczasowym, to jest poprzez istniejące drogi wewnętrzne z wykorzystaniem dostępu przez teren działki 3 (należący do wnioskodawcy). Natomiast zdaniem skarżącego teren uznawany przez organ za drogę wewnętrzną stanowi jego własność - i osoby trzeciej, a wnioskodawca nie uzyskał zgody tych osób na korzystanie z "drogi wewnętrznej" Nie budzi żadnych wątpliwości, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przy spełnieniu wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. Z dołączonej do decyzji organu I instancji analizy graficznej (załącznika nr 3), a także wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy (załącznika nr 2) wynika, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej oznaczony w analizie graficznej symbolem KDW – droga wewnętrzna. Definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" została zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy p.z.p., który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Jest bezsporne w sprawie, że działka nr 1, dla której ustalono warunki zabudowy nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. To też działka ta może nieć tylko pośredni dostęp do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że działka 1 posiada dostęp do drogi wewnętrznej i przez nią do drogi publicznej ale w żadnym stopniu nie wyjaśniły czy droga wewnętrzna jest własnością osób prywatnych (jak twierdzi się w skardze) czy też jest drogą ogólnie dostępną Drogami wewnętrznymi są zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, co oznacza, że charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniony przed wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy poprzestały jednak na samej (dołączonej do decyzji organu I instancji) analizie, która budzi wątpliwości, mimo że jest najistotniejszym dowodem w sprawie. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć w sprawie o ustaleni warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy przez podmiot uprawniony, to jednak na organie spoczywa – wynikający z art. 80 Kpa w zw. z art. 7 Kpa obowiązek dokonania jej oceny pod względem zgodności z prawem. Organ takiej oceny nie dokonał. Za analizę przyjął, że działka nr 8 posiada dostęp do dróg publicznych (za pośrednictwem układu dróg wewnętrznych i działki stanowiącej własność wnioskodawcy). W analizie graficznej drogą wewnętrzną prowadzącą z działki 3 do drogi publicznej – KD ul. [...] określono symbolem KDW. Organ nie ustalił, czy ta droga wewnętrzna istotnie stanowi własność skarżącego i osoby trzeciej, czy też jest drogą ogólnodostępną. Wątpliwości w tym zakresie organ powinien mieć i to zarówno w świetle odwołania, jak i stanowiska Burmistrza W. zawartego w piśmie z dnia [...] roku. W aktach brak jest też wypisu z rejestru gruntów dla drogi zakwalifikowanej przez organ jako droga wewnętrzna stwarzająca dostęp do drogi publicznej, podobnie jak numeru działki zajętej pod tę drogę. Istotnie z art. 2 pkt 14 ustawy p.z.p., wynika że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. Z akt nie wynika jednak, że działka objęta decyzją posiada taki dostęp. Być może, że rację ma skarżący, że "droga wewnętrzna" stanowi tylko jego własność i osoby trzeciej, a wnioskodawca korzystał z niej jedynie grzecznościowo. Jeżeli istotnie działka traktowana przez organy jako "droga wewnętrzna" nie jest taką drogą, a stanowi własność prywatną (brak ustalenia w tym zakresie, co należy uzupełnić) to niewątpliwie uczestnik powinien legitymować się tytułem prawym do korzystania z tego dojazdu (służebność). Jeżeli natomiast istotnie działka objęta inwestycją jest skomunikowana z drogą publiczną drogą wewnętrzna, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z zarządcą drogi (który także nie został ustalony). Uzgodnienie takie może nastąpić tylko w formie umowy lub oświadczenia zarządcy odnoście możliwości korzystania z drogi wewnętrznej. Artykuł 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga bowiem by działka objęta inwestycją miała dostęp do drogi publicznej, przy tym – w ocenie składu orzekającego – musi mieć ta działka prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Celem bowiem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej (por. II OSK z 850/12 – wyrok z dnia 23 kwietnia 2014 roku). W tym zakresie więc Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego (jeżeli "droga wewnętrzna" w istocie nią nie jest). W postępowaniu ponownym organ I instancji winien więc przede wszystkim wyjaśnić charakter "drogi wewnętrznej", która w analizie została określona symbolem KDW przez dołączenie wypisu z rejestru gruntów dla tej działki z określeniem rodzaju użytków. Wydaje się celowe także dołączenie w tym zakresie opisu i rysunku obowiązującego planu dla terenu na południe od rowu melioracyjnego. W aktualnym stanie sprawy Sąd nie jest w stanie wykluczyć czy nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, co już czyni skargę zasadną. Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie na wniosek inwestora. Z wniosku inwestora z dnia [...] roku nie wynika natomiast: głębokość oczek (a taką głębokość ustalono w decyzji), szerokość frontu działki (która jest podstawą ustalenia granic obszaru analizowanego), ani też sposób skomunikowania działki, której dotyczył wniosek. Pomimo wszystko te dane znalazły się w analizie, a następnie w rozstrzygnięciu organów obu instancji – kwestię tę należy wyjaśnić w postępowaniu ponownym. Podobnie wyjaśnienia wymaga ustalenie zawarte w punkcie 2 litera a triet 2 decyzji organu I instancji, w którym orzeczono, że realizacja oczek wodnych winna zachować minimalną odległość 5 merów od istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie rowu melioracyjnego (działka nr 2). Z powyższych względów skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 § 1, 209 p.p.s.a.