II SA/Gl 232/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. N. (N.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 listopada 2024 r. nr SKO.OŚ/41.9/637/2024/15269/KS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. Wójt Gminy [...] nałożył na skarżącego A. N. grzywnę w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100 groszy) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2022 r., polegającego na usunięciu przez skarżącego odpadów o kodach wskazanych w punkcie 1 orzeczenia przedmiotowej decyzji, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania oraz z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Ponadto organ ustalił opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 68,00 zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty za wydanie postanowienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i wydało rozstrzygnięcie tej samej treści dodając, że niewykonanie obowiązku skutkować będzie nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. Wójt Gminy [...] nakazał skarżącemu usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Upomnieniem z dnia 3 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wykonania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego upomnienia, obowiązku wynikającego z ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2022 r. W upomnieniu tym organ pierwszej instancji wskazał również, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Organ ten poinformował stronę także o kosztach w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej. Upomnienie to zostało doręczone stronie w dniu 24 lutego 2023 r. Wobec niewykonania obowiązku, organ pierwszej instancji w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r., organ pierwszej instancji orzekł o nałożeniu grzywny. Z treści tego postanowienia wynika, że w załączeniu do postanowienia dołączono odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] r. Nr [...]. Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 7 sierpnia 2023 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 26 czerwca 2024 r., od którego strona wniosła zażalenie. W wyniku rozpoznania tego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wydało postanowienie z dnia 22 listopada 2024 r., zaskarżone w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy w jego uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Następnie organ podkreślił, że takie upomnienie z dnia 3 lutego 2023 r., zostało doręczone stronie w dniu 24 lutego 2023 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela - z dnia [...] r. Nr [...]. Powyższe wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 7 sierpnia 2023 r. W związku z tym organ stwierdził, że w sprawie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji uzasadnił celowość zastosowania w sprawie grzywny w celu przymuszenia. W treści uzasadnienia postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że zastosowany przez niego środek egzekucyjny jest odpowiedni do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanego, a ponadto określając jej wysokość organ kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Organ odwoławczy podniósł, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania przez niego obowiązków jest mniej kosztowne i tym samym mniej uciążliwe niż wykonanie zastępcze na jego koszt. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Organ dodał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny prawa, na orzeczoną grzywnę i jej skuteczność nie ma wpływu osobista sytuacja finansowa podmiotu, na który nałożono egzekwowany obowiązek. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna ta, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2019 r. II SA/Gd 874/18). Organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł mieści się w granicach, w jakich można tę grzywnę nałożyć i w jego ocenie, może ona spełnić swoją rolę przymuszającą stronę do wykonania ciążących na niej obowiązków. Dodał, że sentencja postanowienia wydanego w pierwszej instancji, nie zawiera pouczenia, iż w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Wobec tego, organ zamieścił to pouczenie w sentencji niniejszego postanowienia, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - podniósł zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia – a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy, a skupienie się wyłącznie na rozważaniach dotyczących możliwych rozstrzygnięć pozostających w dyspozycji organu II instancji, pomimo, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach było przeprowadzenie postępowania od początku, a nie przyjęcie roli organu kontrolnego; - b) art. 7 w zw. z w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasady dwuinstancyjności, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, pomimo że braki postępowania wyjaśniającego w sprawie były na tyle istotne, że należało sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, w konsekwencji skarżący został pozbawiony orzeczenia wydanego przez jedną z instancji. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach oraz o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2022 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.  Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 132, zwanej dalej również u.o.p.e.a.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast na podstawie art. 119 § 2 tej ustawy, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z cytowanych przepisów wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny, jest stosowana w celu skłonienia zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazać należało, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki zastosowania wymienionego środka egzekucji. Upomnieniem z dnia 3 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wykonania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego upomnienia, obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2022 r., wskazując, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie, zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Wobec niewykonania obowiązku, organ pierwszej instancji w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy. Według zaś art. 122 § 1 u.o.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast przepis art. 32 u.o.p.e.a. określa, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji doręczył skarżącemu odpis tytułu wykonawczego wystawionego dnia [...]r. Na podstawie art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać – wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie zatem z tym przepisem, organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie dodał w jego treści, że niewykonanie obowiązku skutkować będzie nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że postanowienie organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z przepisami u.o.p.e.a. i w szczególności spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 tej ustawy. Prawidłowo bowiem organ ten uznał, że spełnione zostały warunki do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 26 czerwca 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 stycznia 2022 r. Grzywna została określona w wysokości uwzględniającej cel postępowania, tj. wyegzekwowanie wykonania nałożonego obowiązku usunięcia odpadów składowanych nielegalnie przez skarżącego. Długotrwałe – licząc od daty doręczenia (w dniu 24 lutego 2023 r.) upomnienia z dnia 3 lutego 2023 r. – niewykonanie tego obowiązku przez skarżącego uzasadniało zastosowanie grzywny w kwocie 10 000 zł. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, unormowany w art. 119 § 1 u.o.p.e.a. środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11). Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.o.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.o.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Ustawa przewiduje bowiem możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia - w art. 125 § 1 u.o.p.e.a., czy zwrot uiszczonej grzywny, w warunkach określonych w art. 126 u.o.p.e.a. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W kwestii zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podnieść należało, że w niniejszej sprawie nie doszło do ich naruszenia. Ponadto – wbrew błędnemu rozumowaniu zawartemu w skardze - ocena zgodności z prawem postępowania organów administracji w sprawie z niniejszej skargi, nie może być rozszerzona na kontrolę ostatecznej decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy – wykracza to bowiem poza granice sprawy, której dotyczy skarga. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.