II SA/Gl 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia, w wyniku wznowienia, postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku B. N. – G. decyzją z dnia [...] roku nr [...], znak [...] ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego położonego przy [...] w K., z lokalu biurowego na lokal handlowy. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku złożyła "A’. Pełnomocnik "A" podał, że teren na którym ma być dokonana zmiana graniczy z zabudowaną nieruchomością działką będącą własnością "A". Projektowana zmiana sposobu użytkowania może doprowadzić do zmian w charakterze korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli – w postaci wzmożonego ruchu samochodów dostawczych oraz do zmiany obciążeń konstrukcyjnych budynku, będącego pierwotnie jedną całością z budynkiem "A". Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 §1 pkt 4 kpa podnosząc, że "A" jako strona tego postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania organ ustalił, że wniosek "A" został wniesiony w ustawowym terminie, jednak został złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego. Wskazano, że "A" nie była stroną w postępowaniu administracyjnym ustalającym warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, objętej decyzją ostateczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpoznaniu odwołania "A", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe jedynie wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W przypadku bowiem wskazania przez podmiot składający wniosek o wznowienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt kpa, kwestia badania czy podmiot ten ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, winna być przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 §1 i 2 kpa. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 149 kpa, wznowił na żądanie "A" postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] roku nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] roku znak [...] powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] roku nr [...]. Organ podniósł, że w pierwszej kolejności zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wskazał, że w każdej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Ustosunkowując się do zarzutów "A" organ wskazał, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu zamyka się w istniejących murach budynku i nie ingeruje w części wspólne obiektów. Lokal objęty zmianą sposobu użytkowania pełnił dotychczas funkcję lokalu usługowego o charakterze biurowym, zatem zmiana funkcji lokalu zlokalizowanego na parterze kamienicy nie wpływa w sposób zasadniczy na jego użytkowanie. Ponadto nie zachodzą zmiany w zakresie dojazdu do budynku oraz konieczności zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych dla osób korzystających z oferowanych usług. Przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie narusza prawa własności "A", ani też nie utrudnia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Nie wpływa także na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Podniesiono, że w ramach postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal handlowy nie przewidziano funkcji gastronomicznej przedmiotowego lokalu, stąd też brak uciążliwości związanej ze sprzedażą alkoholu. Wskazano, że sprawa dotycząca wydania pozwolenia na przebudowę elewacji frontowej budynku w zakresie wykonania nowego wejścia do lokalu użytkowego usytuowanego na poziomie parteru budynku przy ul. [...] w K. jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które nie ma wpływu na postępowanie dotyczące warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal handlowy. Organ I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący wzmożonego ruchu samochodów dostawczych w rejonie realizowanej inwestycji wskazując, że na wzmożony ruch w tym rejonie ma wpływ działalność "A", a nie sporadyczny ruch samochodów dostawczych obsługujących przedmiotową inwestycję. Ponadto w ocenie organu, argument ten można rozważać jedynie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego i stąd nie może on zostać uznany za dostateczną podstawę do określenia nowego kręgu stron postępowania. Wreszcie organ podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest rozpatrywanie kwestii możliwości adaptacji budynku pod względem wytrzymałości konstrukcyjnej obiektu oraz przenoszenia obciążeń, a inwestor zgłaszając zmianę sposobu użytkowania winien dołączyć ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia, stanowiącą podstawę do realizację przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik "A" – zarzucił, że odmowa uznania interesu prawnego i statusu strony "A" jest sprzeczna z postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku o wznowieniu postępowania w tej samej sprawie. Podniesiono, że planowane przez inwestora B. N.-G. działania będą obciążały ścianę konstrukcyjną przynależną do "A", a w projektowanym lokalu, wbrew temu co stwierdził organ przewiduje się funkcję gastronomiczną. Pozostawienie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy sprawi, że nie będzie można kwestionować decyzji o pozwoleniu na budowę lokalu gastronomicznego. Wskazano, że usytuowanie lokalu, w którym sprzedawany będzie alkohol (przedmiotowa kamienica znajduje się w miejscu, gdzie obecnie przeniósł się cały ruch miejski spod okolicy dworca w K.) może rodzić niebezpieczeństwo dla pieszych, samochodów na jezdni i samych klientów lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] działając w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, z 2003 r. poz. 717 ze zm.) i art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tj. z 2001 r. Dz.U. nr 79 poz. 856 ze zm.) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji o braku interesu prawnego "A" wskazując, że w postępowaniu o warunki zabudowy status strony determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal handlowy nie powoduje ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiednich, nie jest także źródłem emisji lub immisji. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie badana była zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu z przepisami regulującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Natomiast kwestia prac budowlanych prowadzonych w przedmiotowym lokalu będzie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Kolegium ponownie zaznaczyło, że wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie przesądza o uznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania bowiem, gdy wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance z art. 145 §1 pkt 4 kpa to kwestia badania przymiotu strony ma miejsce dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy uznał za niezasadny argument o uznaniu za stronę postępowania na zasadzie wzajemności. Wskazał, że posiadanie przymiotu strony jest badane odrębnie w każdej sprawie oraz, że zdecydowanie inny jest obszar oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku, od obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania wskazało bezprzedmiotowość podmiotową postępowania. Kolegium zaznaczyło, że sprawę administracyjną wyznaczają dwa elementy podmiotowy i przedmiotowy i brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa, która zdaniem organu ma miejsce w niniejszej sprawie, zachodzi w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony i jest podstawą do umorzenia postępowania. Organ I instancji badał warunek formalny, którego spełnienie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponieważ warunek ten nie został spełniony zaistniała konieczność umorzenia wznowionego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił również, że rozstrzygnięcia przewidziane w art. 151 kpa mogą zapaść wyłącznie w przypadku przeprowadzenia wznowionego postępowania co do jego meritum. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik “A" wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie organu I instancji, o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarzonej decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania interesu prawnego i statusu strony “A" w postępowaniu. Pomimo, że nieruchomość w której znajduje się siedziba, sala koncertowa i główne wejście bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową budową; - naruszenie art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania statusu strony; - naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nieruchomość “A" znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej budowy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 26 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 roku pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że uczestnik niniejszego postępowania B. N. – G. posiada status strony w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku "A". Ponadto wyjaśnił, że organowi z urzędu znany jest zamiar prowadzenia w przedmiotowym lokalu działalności gastronomicznej połączonej z organizacją imprez, ponieważ równolegle prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany funkcji z biurowej na gastronomiczną i w tym postępowaniu "A" jest stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W trakcie sprawowania tej kontroli – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) dalej ppsa – sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana bez podstawy prawnej ( art. 156 §1 pkt 2 ) i tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie przepisów działu II rozdziału 12 kpa, dotyczącego wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa i art. 145 a kpa oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - co ma miejsce w niniejszej sprawie - organ rozpatrujący wniosek w pierwszej kolejności powinien wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania winien zbadać podstawy wznowienia, którymi w przedmiotowej sprawie są brak udziału strony nie wynikający z winy tej strony, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie aby stwierdzić zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zakończyć je zgodnie z art. 151 kpa. Zgodnie z art. 151 kpa postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które w zależności od rezultatów przeprowadzonego postępowania wznowieniowego mogą przybrać jedną z możliwych, wymienionych w tym przepisie postaci. Jeżeli w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej stwierdzi brak przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej ustali istnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, o których mowa we wskazanych powyżej przepisach, wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Decyzja z art. 151 kpa jest merytorycznym rozstrzygnięciem o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. W niniejszej sprawie wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Stwierdzenie natomiast, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( tak również NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 roku II OSK 1905/08). Jest okolicznością bezsporną pomiędzy stronami, że strona skarżąca – "A" nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego położonego przy [...] w K., z lokalu biurowego na lokal handlowy. Skarżąca powołując się na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] roku, na podstawie art. 149 §1 kpa prawidłowo wznowił postępowanie mimo, iż miał wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i dopiero w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego badał istnienie rzeczywistych przesłanek wznowienia postępowania. Organ odmówił "A" przymiotu strony w postępowaniu, ustalając tym samym, że podnoszona przyczyna wznowienia postępowania nie znajduje uzasadnienia. Kolegium w całości przychyliło się do stanowiska organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy błędnie przyjął, że konsekwencją takiego stanowiska jest umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej. Prawidłową formą procesową zakończenia postępowania, w razie ustalenia iż brak było podstaw wnowieniowych - jest odmowa uchylenia decyzji, a nie umorzenie postępowania. Na taką bowiem formę wskazuje wyraźnie przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Ponieważ postępowanie wznowieniowe przeprowadzone przez Prezydenta Miasta K. nie wykazało istnienia w jego decyzji z dnia [...] roku wskazanej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ ten prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Dochodząc do tych samych wniosków organ II instancji winien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jednak wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja ta jest wadliwa bowiem nie znajduje oparcia w przepisach. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 151 § 1 kpa należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Wobec stwierdzenia wskazanej wyżej przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny został zwolniony z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że Sąd przychyla się do stanowiska organu, że "A" nie służy przymiot strony w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 152 ppsa orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku, a o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 ppsa. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.