II SA/Gl 234/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy w Ożarowicach z dnia 23 maja 2019 r. nr VII.99.2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność §13 punkt 3 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą Uchwałą nr VII.99.2019 z dnia 23 maja 2019 r. Rada Gminy w Ożarowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 506 z późn. zm., w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), po uwzględnieniu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ożarowice, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej powoływany jako: "Regulamin"). W § 13 pkt 3 Regulaminu Rada Gminy wskazała, iż: "Przedsiębiorstwo obciąży Odbiorcę usług w przypadku kradzieży, uszkodzenia wodomierza głównego, zerwania plomby lub inne zawinionej przez Odbiorcę niesprawności wodomierza kosztami ustalonymi w cenniku, który jest dostępny w siedzibie Przedsiębiorstwa oraz na jego stronie internetowej." (pisownia oryginalna). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (teks jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 z późn. zm.), domagał się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej postanowień załącznika do tej uchwały, tj. zacytowanego powyżej § 13 pkt 3 Regulaminu. Uznał bowiem, że przepisy ustawy nie zawierają upoważnienie do obciążania odbiorców kosztami ustalonymi w cenniku za tego rodzaju zdarzenia jak kradzież, uszkodzenie wodomierza głównego, zerwanie plomby lub inne(j) zawinionej przez odbiorcę niesprawności wodomierza. W związku z tym, zarzucił tej regulacji rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 3 ust 1 oraz art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych odstępstw. Wykładnię tą potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 90/13, w którym wprost wskazano, iż niedozwolone jest przenoszenie kosztów wymienionych w tym przepisie na odbiorców usług. Zatem postanowienie to stoi w sprzeczności z unormowaniem ustawowym. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że wszelka działalność władcza wymaga wskazania podstawy prawnej. Organ stanowiący prawo, realizujący kompetencję musi uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji czy rozszerzające interpretowanie normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99). W świetle powyższego, art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania. Uchwalając przedmiotowy Regulamin w zaskarżonej części Rada Gminy Ożarowice przekroczyła zakres delegacji ustawowej określony w ustawie. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy wskazuje wyraźnie, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową, zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać za sprzeczne z prawem, co skutkuje ich nieważnością. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, reprezentując Radę Gminy Ożarowice, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g., co do przepisów strukturalno-organizacyjnych, jak i porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, wspomniana już wcześniej ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej, jak dotychczas: "ustawa"), która określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (art. 1 ustawy). Zawiera ona również w art. 19 ustawy, upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), po uprzednim przygotowaniu projektu tegoż regulaminu na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz przekazaniu go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1). Regulamin ten, który stosownie do ust. 4 jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z treścią ust. 5, określać ma prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja określa zakres zagadnień, które rada gminy zobowiązana jest uregulować poprzez wydanie aktu prawa miejscowego. Wskazując ten zakres, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od granic i zakresu analizowanego upoważnienia (co należy odnieść zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania i zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z ustawą czy z innymi aktami wyższego rzędu) przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić zarzut skarżącego Prokuratora, że zaskarżone postanowienie Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż nie realizuje w sposób właściwy delegacji ustawowej z uwagi na wykroczenie poza jej zakres. Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w tym przepisie, który stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia muszą być, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy pozostawione stronom umowy, które będą we własnym zakresie decydowały o ich treści w tym kwestiach. Usługobiorcy, w myśl art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, zobowiązani są do zapewnienia realizacji budowy pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest wodomierz główny, a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z powołanego art. 15 ust. 3 ustawy, ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązki nałożone na usługobiorców w § 13 pkt 3 Regulaminu pośrednio prowadzą do przeniesienia na te podmioty przynajmniej części tych kosztów w wymienionych przypadkach, co jest niedopuszczalne w świetle art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Osoby te ponoszą jedynie koszty budowy pomieszczenia, w jakim ma zostać zainstalowany wodomierz główny, a nie mogą ponosić innych wydatków, związanych z utrzymaniem tego urządzenia. Zabezpieczenie wodomierza głównego przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur itp. niewątpliwie wymagają niezbędnych nakładów na ten cel. Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie pozwalają nadto na obciążenie usługobiorców obowiązkiem zabezpieczenia na własny koszt pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz, przed osobami nieuprawnionymi, czego wymaga powołany zapis Regulaminu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1028/12). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zarzut skargi jest zasadny, a § 13 pkt 3 Regulaminu jest dotknięty wadą nieważności, jako naruszający w sposób istotny delegację ustawową i tym samym istotnie naruszający obowiązujące prawo, dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl