II SA/Gl 236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skarg Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu renty planistycznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując ponownie sprawę toczącą się z wniosku Z.K. utrzymało w mocy decyzję znak: [...] Wójta Gminy L. z dnia [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji odmówił umorzenia należności w wysokości [...] zł z tytułu renty planistycznej ustalonej w związku ze zbyciem przez wnioskodawczynię nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. W podstawie prawnej orzeczenia Kolegium wskazało art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.), § 2 ust. 1 lit. e uchwały Rady Gminy L. z dnia [...], Nr [...], w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Urzędu Gminy L. i jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustaw – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm. – dalej zwanej uchwałą Rady Gminy L. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności) i wreszcie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłata będąca przedmiotem postępowania stanowi dochód własny gminy. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 lit. e uchwały Rady Gminy L. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności należności pieniężne Urzędu Gminy, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa mogą być umarzane w całości lub części w przypadku, gdy ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji. SKO w K. zaaprobowało ustalenia Wójta Gminy L., że biorąc pod uwagę tę przesłankę brak jest podstaw do umorzenia należności ustalonej z tytułu renty planistycznej. Zebrane przez organ I instancji informacje wskazują, że Z.K. prowadzi wraz z mężem gospodarstwo domowe, którego łączny dochód wynosi [...] zł miesięcznie, a stałe wydatki miesięczne [...] zł, co powoduje brak podstaw do uznania, iż realizacja roszczenia spowoduje naruszenie podstaw egzystencji zobowiązanej. Organ wskazał także, że Z.K. w trakcie sporządzania aktu notarialnego mocą, którego nastąpiło zbycie nieruchomości, została poinformowana przez notariusza o treści art. 37 u.p.z.p. wobec czego miała świadomość dotyczącą konieczności zapłaty należności z tytułu renty planistycznej, jak również znana jej była treść uchwały Rady Gminy L. z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla obszaru obejmującego sołectwo Z. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ). Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniom odwołującej się organ I instancji nie naruszył także przepisów postępowania administracyjnego, w tym umożliwił zapoznanie się stronie z kwestionariuszem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ zwrócił wreszcie uwagę, że § 4 ust. 1 uchwały Rady Gminy L. zezwala Wójtowi na odroczenie na wniosek dłużnika terminu zapłaty należności, a także na rozłożenie na raty jej spłaty, o co odwołująca się nie wnosiła. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wniosła Z.K. domagając się umorzenia należności z tytułu renty planistycznej. Uzasadniając to żądanie wskazała na swoją trudną sytuację związaną z prowadzeniem przejętego w [...] po matce gospodarstwa rolnego oraz z wychowaniem pięciorga dzieci. Wskazała, że złożony przez nią w [...] wniosek o przekwalifikowanie z rolnej na budowlaną jednej z działek został uwzględniony dopiero w planie miejscowym uchwalonym w [...]. Gmina jednak nie poinformowała jej, że sprzedając tę działkę w okresie pięciu lat od wejścia w życie planu będzie musiała zapłacić rentę planistyczną. Notariusz także nie objaśnił jej znaczenia art. 37 u.p.z.p. zaznaczając jedynie, że wszystkie koszty sprzedaży działki poniesie nabywca. Wskazała, że gdyby wiedziała o konieczności zapłacenia tak wysokiej opłaty nie sprzedałaby działki. Wątpliwości skarżącej budzi także duży odstęp czasowy między datą sprzedaży działki ([...]), a datą wydania decyzji w sprawie renty planistycznej ([...]). Podała, że pieniądze uzyskane ze sprzedaży działki przeznaczyła na wymianę dachów na budynkach gospodarczych oraz na zakup okien i grzejników. W skardze zawarto również argumentację poddającą w wątpliwość prawidłowość ustalenia wysokości należnej opłaty z tytułu renty planistycznej. Wreszcie odnosząc się do kwestii związanych z postępowaniem w przedmiocie umorzenia naliczonej opłaty skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, a zwłaszcza dotyczące stałych wydatków obciążających jej gospodarstwo rodzinne. W wyliczeniach pominięto bowiem wydatki związane z wywozem śmieci i nieczystości, abonamentu RTV, ubezpieczenia samochodu oraz ubezpieczenia na życie, zakupu opału, czy zakupu pieca CO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wiosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że większość z nich odnosiła się do kwestii nie będących przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a także poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej. Z uwagi na treść żądania skarżącej domagającej się od Sądu umorzenia należności z tytułu ustalonej renty planistycznej należy jej wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Tak określone kompetencje powodują, że sądy administracyjne nie są uprawnione do zastępowania organów administracji publicznej w wypełnianiu przez nich nakazanych obowiązków. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy i może uchylić zaskarżony akt , bądź też stwierdzić jego nieważność. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując z urzędu zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji stosownie do nakazu zawartego w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd stwierdził wydanie tych decyzji w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy L. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności powołana w podstawach prawnych decyzji organów obu instancji, została bowiem uchwalona w oparciu o przepis art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz.2104 ze zm.) Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...]. Przedmiotowa uchwała wprowadziła zmiany do uchwały z [...] poprzez dopisanie w § 2 ust. 1 tego paragrafu uchwały punktów d) i e). Uchwała zmieniająca została wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Stosownie do art. 43 ust. 1 tej ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały zmieniającej art. 43 ust. 2 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego aktom prawa miejscowego przysługuje, podobnie jak rozporządzeniom wykonawczym, pozycja aktów podustawowych, których moc prawna jest ściśle powiązana z mocą prawną ustaw na podstawie których zostały wydane. Konsekwencja tego stanu rzeczy jest, że akty prawa miejscowego jak i rozporządzenia dzielą, co do zasady, losy aktów prawnych rangi ustawowej zawierających normy kompetencyjne do ich wydania. Z woli ustawodawcy obowiązywanie aktów prawnych wydanych na podstawie delegacji zawartych w uchylonych ustawach może zostać jednak przedłużone w oparciu o przepisy przejściowe i wprowadzające zawarte w nowych bądź zmieniających ustawach. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że przepis art. 34a ustawy o finansach publicznych z 1998 r., w oparciu o który podjęta została uchwała Rady Gminy L. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności, przestał obowiązywać z dniem 20 grudnia 2005 r. kiedy to weszła w życie ustawa o finansach publicznych z 2005 r. Przepisem art. 244 ust. 1 tej ustawy uchylona została bowiem ustawa o finansach publicznych z 1998 r. Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. nie zawiera także przepisów przedłużających poza datę 20 grudnia 2005 r. byt prawny aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Powyższe ustalenia powodują, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie wskazanego przepisu uchylonej ustawy przestały obowiązywać w dniu 20 grudnia 2005 r. W tym stanie rzeczy nie mogło więc dojść do zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności dokonanej uchwałą zmieniającą z dnia [...], bowiem w dacie uchwały zmieniającej uchwała zmieniana już nie obowiązywała od ponad [...]. W efekcie tego aktualnie w obrocie prawnym pozostają jedynie punkty d) i e) § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] oparte na obowiązującym przepisie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Taki akt prawny nie spełnia jednak wymogów zawartych w art. 43 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. zgodnie z którymi organ stanowiący samorządu terytorialnego określa zasady umarzania należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej, a także odraczania ich spłaty oraz rozkładania na raty (art. 43 ust. 1 ustawy). Uchwała taka nie określa także szczegółowych zasad sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa była wyżej, a także nie wskazuje organu lub osoby do tego uprawnionej (art. 43 ust. 2 ustawy). Tym samym oparcie kontrolowanych decyzji organów obu instancji na uregulowaniach normatywnych zawartych w nieobowiązującej uchwale Rady Gminy L. w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wydania ich bez podstawy prawnej. Nakłada to na Sąd obowiązek stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z zaistnieniem przesłanki wskazanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy L. uzna, że Rada Gminy L. poprzez podjęcie uchwały z dnia [...] wyraziła wolę zastosowania możliwości umarzania należności tej gminy, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej, a także odraczania ich spłaty oraz rozkładania na raty. Z uwagi jednak na brak zamieszczenia w tej uchwale, z przyczyn wyżej wykazanych, szeregu przepisów pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej Wójt Gmin L. winien zawiesić w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie do czasu wejścia w życie nowej uchwały Rady Gminy podjętej w oparciu o przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. W przypadku gdyby Rada Gminy w swojej uchwale wskazała inny podmiot uprawniony do umarzania przedmiotowych należności ( np. skarbnika gminy) Wójt winien temu podmiotowi przekazać sprawę do rozpatrzenia postanowieniem opartym na przepisie art. 65 § 1 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a.