II SA/Gl 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku P. O. z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 60, art. 61, art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 64 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę 20 garaży na działce nr 1 ob. [...] przy ul. [...] w S.. Zgodnie z tą decyzją linia zabudowy ustalona została na przedłużeniu linii zabudowy budynku na działce sąsiedniej przy ul. [...] nr [...] (ze stwierdzeniem, że zespół garaży nie musi do niej przylegać), powierzchnię zabudowy określono na 39%, powierzchnię biologicznie czynną na minimum 25%, szerokość elewacji frontowej (ściany bocznej pojedynczego garażu) do 6m. Określono też geometrię dachu i jego wysokość oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ściany bocznej pojedynczego garażu). W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na sporządzoną na użytek tego postępowania przez uprawnioną osobę analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wokół działki wnioskodawcy, w odległości 70 m od tej działki, stwierdził, że spełnione zostały dla wnioskowanej inwestycji wszystkie określone w art. 61 ust. 1 ustawy warunki oraz, iż jej realizacja nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ m.in. stwierdził, że do analizy sąsiedniej zabudowy przyjęto obszar w odległości trzykrotnej szerokości działki wnioskodawcy (3x17m = 51m), powiększony dodatkowo o 20m z uwagi na małą liczbę obiektów zlokalizowanych w pierwszej linii zabudowy po północnej stronie ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na tę działkę. Dopuszczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 39% w nawiązaniu do najwyższego takiego wskaźnika wśród działek w obszarze analizowanym. W odwołaniu od tej decyzji B. L. i J. L. zarzucili, że dla planowanej inwestycji niewłaściwie ustalona została linia zabudowy oraz intensywność zabudowy. Podnieśli, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak tego typu budowli, która też dla zabudowy jednorodzinnej jest zbędna, przyjęty wskaźnik intensywności zabudowy rażąco odbiega od średniej wielkości i odstępstwo to nie zostało uzasadnione obiektywnymi przesłankami, realizacja inwestycji spowoduje zagrożenie dla ruchu w następstwie jego zwiększenia oraz zwiększenie hałasu. Takie same zarzuty zostały też sformułowane w odwołaniu wniesionym przez J. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odwołań tych nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., orzeczenie Prezydenta Miasta S. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor spełnił wszystkie wymagane przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazane w decyzji organu pierwszej instancji parametry zabudowy są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie oraz zostały "szczegółowo uzasadnione". Uzasadnienie to należy zdaniem SKO podzielić. Oceniając stanowisko organu pierwszej instancji SKO stwierdziło, że ustalona linia zabudowy stwarza możliwość na kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Podobnie organ I instancji postąpił w przypadku ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, analiza wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym wykazała, że ustalenie tego parametru w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe. Jest to podyktowane faktem, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 22,26 %. Z kolei, inwestor zawnioskował o 39 %. Przyjęcie parametru wskazanego przez inwestora jest możliwe, gdyż jak wynika z treści analizy, w obszarze analizowanym znajdują się także nieruchomości o zbliżonym stopniu zabudowy (np. działka nr 2 – 38,78%, działka nr 3 - 27,75%, działka nr 4 – 28,36%). Tym samym, ustalenie tego parametru w przyjętej wielkości w ocenie organu wyższego stopnia jest akceptowalne i nie budzi żadnych zastrzeżeń. W przypadku określenia szerokości elewacji frontowej organ lokalizacyjny oparł się na treści art. § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Analiza cech i zagospodarowania terenu wykazała, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 15,5m. Inwestor zaś zawnioskował o 6m. Prezydent Miasta S. uznał, iż ustalenie ww. parametru zgodnie z żądaniem inwestora w przedmiotowej sprawie nie zakłóci ładu przestrzennego, albowiem średnia szerokość elewacji frontowej dla obiektów uzupełniających zabudowę mieszkaniową tj. głównie garaży oscyluje na poziomie 7,66m. Przy określeniu górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ lokalizacyjny zastosował treść § 7 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia, który dopuszcza ustalenie innej wysokości ww. parametru jeśli wynika to ze sporządzonej uprzednio analizy. Jak wykazała bowiem analiza budynki znajdujące się w obszarze analizowanym cechuje dość duża rozpiętość jeśli chodzi o ich wysokość i istnieją budynki, które posiadają od I do XI kondygnacji naziemnych. Wobec powyższego, mając na uwadze charakter wnioskowanego zamierzenia tj. zespół garaży, organ lokalizacyjny ustalił powyższy parametr zgodnie z wnioskiem inwestora tj. na poziomie 2,5 m (+/- 0,5m). Z podobnych powodów ustalono dla wnioskowanego zamierzenia dach jednospadowy, co pokrywa się także z treścią analizy funkcji i cech zabudowy terenu, z której wynika iż w obszarze analizowanym występują obiekty o dachach jednospadowych, dwu i wielospadowe. Dalej SKO stwierdziło, że również jego zdaniem w sposób bezsporny wykazana została kontynuacja funkcji zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa. Budowa projektowanego zespołu garaży w otoczeniu takiego rodzaju zabudowy stanowić będzie jej uzupełnienie. Poprzez kontynuację funkcji zabudowy nie należy bowiem rozumieć budowy obiektów o identycznym przeznaczeniu. W tym względzie SKO powołało się m.in. na wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 400/11 zgodnie z którym "kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w Katowicach reprezentowany przez adwokata J. L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z dołączonego do skargi wydruku komputerowego mapki z portalu internetowego ukazującego położenie działki inwestycyjnej. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003. 164. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez wyrażenie zgody na wykonanie zabudowy niezgodnie z istniejącą linią zabudowy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie maksymalnego obszaru zabudowy na poziomie 39% podczas gdy średni obszar zabudowy dla analizowanego terenu to 22,26%, a analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazuje możliwości przyjęcia wyższego od średniego tego wskaźnika. Na uzasadnienie pierwszego z powyższych zarzutów (co do linii zabudowy) pełnomocnik skarżącego podniósł, że na żadnej z działek sąsiednich nie występuje zabudowa w postaci garaży szeregowych. "Naturalną ciągłością linii zabudowy byłoby wybudowanie domu jednorodzinnego, a nie zgodnie z planowaną inwestycją 20 garaży". Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono zaś, że nie zostało jednoznacznie uzasadnione przyjęcie wskaźnika zabudowy na poziomie większym od występującego na jakiejkolwiek działce w terenie analizowanym. W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2018 r. (błędnie oznaczonego w protokole rozprawy sądowej w dniu 22 sierpnia 2018 r. jako pismo z 26 kwietnia 2018 r.) wnioskodawca P. O. za niezasadny uznał zarzut skargi co do niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy. Przedstawił zabudowę na działkach sąsiednich z podaniem jej odległości od ulicy [...]. Odnośnie przyjętego wskaźnika zabudowy dodatkowo podał, że na zasadzie współwłasności małżeńskiej, jest współwłaścicielem działek sąsiednich nr 5 i nr 6 i biorąc również pod uwagę ich powierzchnię wyliczony wskaźnik zabudowy całej nieruchomości byłby niższy niż 20%. Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania P. O. i jego pełnomocnik (matka) oświadczyli, że budynek wielomieszkaniowy oznaczony na części graficznej analizy nr [...] posiada również dojazd drogą asfaltową od ul. [...]. Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z dołączonego do skargi wydruku komputerowego mapki, jako mało czytelnego i tym samym nieprzydatnego dla stwierdzenia powołanej we wniosku okoliczności. Nadto, jak to stwierdził uczestnik postępowania w/w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r., położenie objętej wnioskiem działki inwestycyjnej wynika z map stanowiących załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie wzięte przez Sąd pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten powinien być przy tym interpretowany w powiązaniu z treścią rozporządzenia uszczegóławiającego niektóre jego zapisy. Zgodnie przy tym z treścią § 2 pkt 2 tego rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie i na co trafnie zwróciło uwagę w zaskarżonej decyzji SKO, kontynuacja funkcji o jakich w w/w przepisach mowa nie może być rozumiana jako powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z istniejącymi. W konsekwencji, jakkolwiek nie wskazano w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, to budowa takiego zespołu co do zasady nie jest sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na tym obszarze. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy, na tym obszarze usytuowane są bowiem zarówno garaże wolnostojące jak i wbudowane, a w świetle obowiązujących przepisów zespół garaży zamkniętych nie funkcjonuje jako odrębna kategoria obiektów gdy chodzi o ich funkcję. Sąd nie uznał przy tym za wystarczające stanowiska SKO, że przesądzające znaczenie co do kontynuacji funkcji ma okoliczność, iż projektowany zespół garaży będzie stanowił uzupełnienie dla sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej Powoływana okoliczność nie wynika bowiem z treści art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia. Ewentualnie miałoby znaczenie przy interpretacji treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (w określonych związanych z jego brzmieniem sytuacjach), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. To mylne stanowisko organu odwoławczego nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na treść podjętej przez niego decyzji. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niewłaściwego ustalenia dla projektowanego obiektu linii zabudowy i w konsekwencji zarzut naruszenia treści § 4 rozporządzenia. W świetle treści załącznika graficznego do analizy należało przyjąć, że brak jest jednolitej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Trudno też mówić o uskoku w zabudowie w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia z uwagi na usytuowanie budynku na działce sąsiedniej nr 7. Należy bowiem przyjąć, że budynek ten jest usytuowany raczej w drugiej linii zabudowy w odniesieniu do ul. [...]. W konsekwencji za dopuszczalne należało uznać wyznaczenie tej linii na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy budynku w najbliższym sąsiedztwie tj. przy ul. [...] nr [...], w sytuacji gdy tak ustalona linia zabudowy odpowiada jednocześnie treści art. 43 ust. 1 pkt 3 lit c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Sprawa nie została natomiast dostatecznie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o kontynuację przez projektowany zespół garaży zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania, w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 pkt 3 rozporządzenia oraz gdy chodzi o przyjęte granice obszaru analizowanego. Co do granic obszaru analizowanego to jest wynikającą z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia zasadą, że wyznacza się je w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. W świetle treści tego przepisu możliwe jest zatem zwiększenie obszaru analizowanego ponad 50m i ponad trzykrotną odległość mierzoną szerokością działki objętej wnioskiem ale potrzeba takiego zwiększenia powinna być czytelnie i logicznie uzasadniona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym względzie autor analizy ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, podzielonego później przez organy obu instancji, że za powiększeniem obszaru analizowanego o 20m ponad trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącą 17m przemawia okoliczność, że w pierwszej linii zabudowy po północnej stronie ul. [...] (gdzie usytuowana jest działka objęta wnioskiem) istnieje mała liczba obiektów. Jest to stwierdzenie bardzo lakoniczne i trudne do oceny gdy chodzi o rzeczywiste motywy autora analizy, zwłaszcza gdy chodzi o odniesienie się do "pierwszej linii zabudowy". Autor nie podał bowiem w ogóle dlaczego nie mógł, czy też dlaczego byłoby niedopuszczalne, ustalenia dla planowanej inwestycji parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu zabudowy w obszarze analizowanym przy wyznaczeniu go w odległości od działki objętej wnioskiem stanowiącej jej trzykrotną szerokość (jej frontu). Należy mieć bowiem jednocześnie w tym względzie na uwadze, że powierzchnia tego obszaru nie mogła mieć wpływu na ustalenie linii zabudowy skoro ta została ostatecznie przyjęta w oparciu o treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. Trudno w takiej sytuacji, jak to podnosi strona skarżąca, nie wiązać przedmiotowego powiększenia obszaru analizowanego z potrzebą objęcia nim działki nr 2 przy ul. [...] nr [...], oznaczonej na załączniku graficznym do analizy liczbą [...], posiadającej jako jedyna wskaźnik powierzchni zabudowy (38,18) zbliżony do wskaźnika proponowanego przez wnioskodawcę. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten powinien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Wyznaczenie innego wskaźnika jest dopuszczalne jedynie gdy wynika to z analizy. Oznacza to, że jest to możliwe gdy odstępstwo od wskaźnika średniego zostanie przez autora analizy w przekonywujący sposób uzasadnione przy uwzględnieniu wynikającego z treści art. 61 ust. 1 wymogu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy. W tym przedmiocie autor analizy powołał się "na przedmiot inwestycji i związane z nią możliwości zabudowy działki" oraz na najwyższy wskaźnik zabudowy wśród działek objętych obszarem analizy tj. na zabudowę na w/w działce nr 2. Organy obu instancji przyjęły tę argumentację nie formułując, z naruszeniem treści art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa, w tym przedmiocie żadnych wyjaśnień i nie dokonując żadnej merytorycznej oceny powodów tak dużego odstąpienia od zasady wynikającej z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem nawet gdyby przyjąć, że stanowiąca odniesienie działka nr 2 jest położona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, to wskaźnik powierzchni jej zabudowy nie może stanowić w świetle treści § 5 rozporządzenia samodzielnej podstawy gdy chodzi o ustalenie takiego wskaźnika. Podstawy takiej nie może też stanowić przesłanka uwzględnienia wniosku przez dostosowanie warunków zabudowy do zamiaru inwestora. W świetle utrwalonego orzecznictwa wszelkie odstępstwa (wyjątki) od ustalonych w rozporządzeniu reguł określenia warunków dla nowej zabudowy muszą być szczegółowo przez organ uzasadnione (zobacz m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1525/09 – Lex nr 583008). Całkowicie pominął też w tym względzie autor analizy oraz organy obu instancji okoliczność wpływu tak ustalonego wskaźnika zabudowy na ład przestrzenny (architektoniczny) w obszarze analizowanym w sytuacji gdy doszłoby do powstania na działce inwestora niskiego (wysokość do 3m) i wąskiego (do 6m) obiektu o długości około 40m. Nie wynika przy tym aby w obszarze analizowanym istniał obiekt nadający się, nawet z dużą dozą tolerancji, do porównania w zakresie kontynuacji jego parametrów. W odniesieniu do stanowiska uczestnika P. O. zawartego w jego piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. należy w tym względzie podnieść, że wnioskiem i zamierzeniem inwestycyjnym objęta była jedynie działka nr 1 i dlatego też przy ustalaniu wskaźnika jej zabudowy nie mogła być uwzględniona powierzchnia wskazywanych w tym piśmie działek sąsiednich. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia przez SKO kwestii prawidłowości wielkości obszaru analizowanego i dopuszczalnego wskaźnika zabudowy objętej wnioskiem nieruchomości, nie do odparcia należało uznać też zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 5 rozporządzenia. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania dokona SKO ponownej oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz zasadności ustalania parametrów projektowanej inwestycji gdy chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy działki objętej wnioskiem. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm., 500 zł wpis, 480 zł wynagrodzenie adwokata, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).