II SA/Gl 245/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi I.S. na uchwałę Rady Miasta w G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie : miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a skargę odrzucić Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., dla terenu zlokalizowanego po północnej stronie projektowanej autostrady [...], stanowiącego dzielnicę O. Projekt miejscowego planu zagospodarowania wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...]r. Informację o terminie wyłożenia projektu planu ogłoszono w prasie, wywieszono na tablicach ogłoszeń oraz poinformowano pisemnie zainteresowanych. Pismem z dnia [...]r. I.S. zgłosiła zarzut do powyższego projektu planu, nie wyrażając zgody na zlokalizowanie w rejonie węzła autostradowego "O." na północ od ulicy [...] po wschodniej części autostrady terenów oznaczonych jako [...] i [...]. Podkreśliła, że spowoduje to dużą uciążliwość dla mieszkańców i spadek wartości działek w tej dzielnicy, postrzeganej dotąd jako oaza ciszy i spokoju. Zarzut skarżącej zakwalifikowany został jako protest i odrzucony zarządzeniem nr [...] z dnia [...]r. przez Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu wyjaśnił, że tereny oznaczone jako [...] i [...] zaplanowane jako tereny usług i wytwórczości komercyjnej w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej usytuowane w sąsiedztwie węzła autostrady [...] i drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego są spójne wytycznymi wnikającymi ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta G." z [...]r. a także studium wcześniejszego z [...]r. zakładającego gospodarczy rozwój miasta. Pismem z dnia [...]r. I.S. została powiadomiona o sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...]r., podczas której miały być rozpoznane nieuwzględnione zarzuty i protesty zgłoszone do wystawionego projektu planu. Na sesji tej Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) odrzuciła protest I.S. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że uchwalone w dniu [...]r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.", tak jak i poprzednio obowiązujące "Studium..." z [...]r. zakłada gospodarczy rozwój miasta między innymi w oparciu o szczególnie korzystne usytuowanie w rejonie skrzyżowania autostrad [...]. W opracowaniach tych wskazano tereny o strategicznym dla rozwoju miasta znaczeniu stanowiące szczególnie atrakcyjną ofertę lokalizacyjną dla inwestorów. Takie usytuowanie terenów [...] i [...] pozwoli na racjonalne wykorzystanie terenu, który z uwagi na sąsiedztwo węzła komunikacyjnego nie może być wykorzystane ani w dawny sposób (rolniczy) ani w sposób dowolny. Dla ograniczenia uciążliwości dla mieszkańców przewidziano w projekcie wprowadzenie odpowiednich zabezpieczeń, m.in. poprzez wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.S. zarzuciła otrzymanej uchwale odrzucającej jej zarzut naruszenie prawa poprzez swobodne dysponowanie cudzą własnością, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z prawa do gruntów. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do przeprojektowania. Podkreśliła, że odrzucenie jej zarzutu nastąpiło przy pełnym zignorowaniu jej argumentów. Podkreśliła, że proponowane rozwiązanie tworzy poważne zagrożenie ekologiczne i negatywnie oddziałowuje na zdrowie mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą odrzucono protest skarżącej, dlatego skarga powinna być odrzucona, dodając, że nie może ona być również rozpoznana w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wobec niewyczerpania przez skarżącą wymogu wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wyjaśniła, że zarzut skarżącej został zakwalifikowany jako protest, gdyż interes prawny strony ani jej uprawnienia nie zostały naruszone ustaleniami projektu planu. W zakresie powodów odrzucenia protestu powtórzyła argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale, podkreślając, że miasto dbając o własny rozwój gospodarczy musi wykorzystywać tak atrakcyjne tereny. Dla ograniczenia ewentualnych uciążliwości dla mieszkańców przewidziano wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. I.S. przedłożyła dodatkowe pismo z dnia [...]r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, dowodząc, że działania Rady Miejskiej w G. są bezprawne, bezzasadne i fałszywe. Podkreśliła, że posiada interes prawny aby kwestionować proponowane rozwiązania, gdyż Miasto jednoznacznie określiło, że poszerzenie ulicy [...] leży w bezpośrednim związku z utworzeniem terenów określonych symbolami [...], a w tej sprawie nie jest już kwestionowany ich interes prawny. Dodała, że planując kwestionowane obszary [...] i [...] nie przeanalizowano jak duża to będzie uciążliwość dla mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie jednak z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z 1994 r. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. w procesie planistycznym opisanym w art. 18 tej ustawy, ustawodawca wprowadził dwa instrumenty prawne dla ewentualnego kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie protest i zarzut. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu. Art. 24 cytowanej powyżej ustawy w ust. 1 przewidywał wniesienie zarzutu. Wniesienie protestu, w odróżnieniu od wniesienia zarzutu, nie było ograniczone żadnym warunkiem (poza formą i terminem), a zatem mógł go wnieść każdy, w przeciwieństwie do zarzutu, gdzie należało udowodnić interes prawny. O odrzuceniu lub uwzględnieniu protestu czy zarzutu decydowała rada gminy w drodze uchwały, przy czym o ile z treści art. 24 ust. 3 wynikało, że uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, to taki obowiązek nie wynika z treści art. 23 cytowanej odnośnie uchwały odrzucającej protest. Należy także podkreślić, że na mocy art. 24 ust. 4 wymienionej ustawy, uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, natomiast podobnego uprawnienia ustawodawca nie przyznał wnoszącym protest (brak podobnego zapisu w art. 23 cytowanej ustawy). Zatem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi pełną i zamkniętą regulację w zakresie samej procedury planowania przestrzennego oraz w zakresie środków służących do ewentualnego kwestionowania ustaleń przyjętych w projektach planów i nie należy poza nią szukać podstaw do możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu. Pozostaje natomiast sprawą otwartą, czy Sąd jest związany ustaleniami poczynionymi przez organy w toku postępowania, czy samodzielnie może badać i oceniać, czy środek wniesiony przez stronę i rozpoznany zaskarżoną uchwałą był zarzutem czy protestem. Wydaje się po analizie wymienionych powyżej przepisów, że Sąd nie tylko ma uprawnienie do badania charakteru wniesionego zaskarżenia do wyłożonego projektu planu, ale wręcz jest do tego zobligowany. Skoro bowiem, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów może wnieść tylko podmiot składający wcześniej zarzut, to orzekający w sprawie Sąd zobowiązany jest zbadać, czy złożone zastrzeżenia do wyłożonego projektu planu zostały prawidłowo zakwalifikowane i w przypadku błędnej kwalifikacji podjąć stosowne działania. O przynależności danego pisma do kategorii protestu czy zarzutu nie może bowiem stanowić ani jego nazwa, ani jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego lub organ. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny zgłaszającego (zob. wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r. – sygn. IV SA 1501/99, Lex 48196). W przedmiotowej sprawie, skarżąca składając "zarzut" nie wyraziła zgody na zlokalizowanie w rejonie węzła autostradowego "O." terenów oznaczonych jako [...] i [...], argumentując to wzrostem uciążliwości dla dzielnicy postrzeganej dotąd jako cichej i spokojnej, zwiększeniem zanieczyszczeń poprzez emisję dymów, spalin i hałasu, co w konsekwencji doprowadzi to do spadku wartości nieruchomości. Poza sporem pozostaje fakt, że tereny [...] i [...] nie naruszają własności skarżącej i w całości leżą na gruntach osób trzecich. Można zatem przyjąć, że aktywność skarżącej wynika z jej interesu faktycznego, nie zaś ich interesu prawnego, gdyż bezsporne pozostaje, że nieruchomość skarżącej leży poza granicami wymienionych stref. Prawo własności skarżącej nie zostało zatem w żaden sposób naruszone przez ustalenia planu w tym zakresie, a zatem nie była ona uprawniona do wniesienia zarzutu. Jak wynika bowiem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwa, interes prawny skarżących musi bowiem wynikać z konkretnej normy prawnej, a takiej normy w przypadku skarżącej brak. Interes prawny w postępowaniu planistycznym posiada niewątpliwie właściciel nieruchomości a wynika on z prawa własności chronionej przepisami prawa cywilnego. Nieruchomość skarżącej znajduje się jednak poza obszarem objętym proponowanymi strefami. Zasadnie zatem Rada Miejska w G. zakwalifikowała zgłoszone do planu zastrzeżenia jako protest. Uznanie zaś zasadności zakwalifikowania przez radę wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do projektu planu jako protestu, zobowiązywało Sąd do odrzucenia wniesionej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. o odrzuceniu protestu, gdyż od tego typu uchwały skarga do Sądu nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW